又一個國家級新區，“升級”了

每經記者｜吳林靜    每經編輯｜劉艷美

又有國家級新區“整合升級”。

12月5日，南京官宣江北新區與浦口區“合二為一”：江北新區黨工委、管委會與浦口區委、區政府實行統一領導、一套班子、一體化運行，進一步拓展江北新區發展空間、提升浦口區發展能級。

就在不久前，重慶調整部分行政區劃，設立兩江新區行政區。

再往前追溯數年，上海浦東新區、天津濱海新區、青島西海岸新區等，也先后實現從功能區與行政區的分流走向融合。

具體路徑各有不同——或由功能區轉為行政區，或實行“區政合一”模式。

從全國范圍來看，目前共有包括經開區、高新區、國家級/省級/市級新區等在內的開發區超2500個。

黨的二十屆三中全會通過的《決定》提出，深化開發區管理制度改革。功能區與行政區的協同發展與未來走向，正成為外界關注的焦點。

一些個案：從分流走向融合

功能區與行政區走向融合的案例，又增加一個——

12月5日，南京江北新區、浦口區一體化融合發展推進部署會召開，會上宣讀了《市委市政府關于推動南京江北新區與浦口區一體化融合發展的實施方案》和有關市管干部任命決定。

這個2015年批復設立的國家級新區，正式進入“一套人馬、兩塊牌子”階段。

圖片來源：江北新區管委會官網

今年1月，“加快江北新區與南京市浦口區一體化發展研究”被寫入江蘇省委省政府出臺的文件中。坊間，關于該片區存在產城融合不足、交通教育醫療配套滯后等問題，時有討論。

而站在“十五五”開局之前，江蘇省又對江北新區的經濟貢獻度、經濟總量都提出了很高的期望。如何提升江北新區的競爭力、影響力，成為省、市兩級的重要課題。

此番推進江北新區與浦口區一體化融合發展，可以“為推動區域高質量發展提供堅強有力的體制機制保障”。會上，南京市委書記周紅波指出，要深刻認識其“重要性和緊迫性”，要把國家級新區體制機制優勢與浦口區發展空間優勢充分融合，形成“1+1>2”推進合力。

相似一幕發生在一個月前。

11月6日，重慶兩江新區正式官宣了行政化方案，渝北區、江北區成為歷史，北碚區部分區域并入，兩江新區告別運行了15年的“功能區”身份，成為統籌全域的完整行政區。

按照學術界的研究，功能區的行政管理機制大致分為“政府型”“區政合一型”“管委會型”三類。

兩地都選擇了“棄用”管委會體制。

圖片來源：羅錦，邱建．國家級新區規劃管理的機構設置、問題及建議[J]．規劃師，2020(12)：31-37．

細究下來，重慶兩江新區走向的是“政府型”，與兩位“老大哥”——上海浦東新區（2000年）、天津濱海新區（2009年）一樣，即撤銷新區管委會，建立一級建制政府。

與之類似，杭州省級新區也經歷過搖擺的過程。1993年設立的杭州經開區，2019年改設錢塘新區，2021年3月又改設為錢塘區，成為一個新的建制行政區。

南京江北新區則走向的是“區政合一型”，與浙江舟山群島新區、廣州南沙新區、青島西海岸新區、大連金普新區類似，合署辦公。換個角度來看，相當于給行政區掛上功能性“牌子”。

行政管理機制的路徑選擇，略有不同。但理順開發區和屬地行政區的關系，殊途同歸。

另一些個案：社會事務“還權”

國內另一些功能區在理順關系時，走向了與以上個案不同的方向。

2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化開發區管理制度改革推動開發區高質量發展的意見》。目前網上已經查不到原始文件，但從各省市根據自身情況落實的文件來看，“剝離開發區的社會管理事務”是近年來被頻頻提及的方向。

比如江西要求，全省各地要將開發區改革作為“一把手工程”。具體到深化體制機制改革層面，首先便是“厘清社會事務管理職能”：

設在縣域的開發區原則上不代管鄉鎮（街道），不承擔社會管理事務，進行有序剝離。

設在設區市主城區的國家級開發區，原則上不再新增代管鄉鎮（街道），運行順暢且與產業發展密切相關的社會管理事務可視情不作剝離。

剝離之后，可引入“管委會+公司”等模式，提升開發區市場化運營水平，以解決開發區主責主業不夠聚焦、動力活力不足等問題。

圖片來源：新華社

山東的提法一致，讓經濟管理權限繼續下放給開發區，社會事務管理職能逐步剝離。

自1984年中國首批經濟開發區設立以來，歷經數十年的發展，如今的開發區管理社會事務眾多，往往力有不逮。

南方周末曾報道過一個“力有不逮”的細節。一條河流，一截流經行政區、一截在開發區境內，當堤岸需要實施防洪改造時，開發區申請不到財政經費，只能依靠自身財力，選擇重點整修；旁邊街道申請到了專項資金，卻也只將河堤修建至與經開區的交界處。

開發區的存在，本就是為經濟發展而生。若想繼續保持開發區作為“工業經濟的主戰場、高端產業集聚地、外貿外資主陣地和科技創新主引擎”等優勢，總體思路還是要堅持發展實體經濟為主的功能定位，集中精力抓好招商引資、項目建設、服務企業等主責主業。

“還權”社會事務，專注經濟職能，這些個案選擇讓管委會精簡高效設置職能機構。最終，讓開發區回歸當初那個“輕裝上陣”的開發區。

機制改革不是終點，提升經濟效能才是

“管委會型”其實是功能區普遍采用的管理機制。

多年來，開發區在改革開放、聚集產業、科技創新等方面發揮了積極作用。能保障功能區相關“功能”實現的關鍵，與管委會體制密不可分。

作為所在地人民政府的派出機關，管委會以“精簡高效”為定位，其出發點是一切為產業發展、經濟發展等功能建設讓路。行政管理事務，則依托所在行政區開展。

從設計初心來看，行政區為功能區提供空間載體與制度支撐，功能區則通過經濟效能反哺行政區競爭力，兩者是功能互補、良性互動的治理邏輯。

圖片來源：攝圖網_501756703

不得不說，當體制煥發活力，管委會在一段時期內的確起到了輕裝上陣、聚焦經濟發展效率高的優勢。

但經過大開發、大建設階段之后，權責不清、政出多門、效率低下、利益不平衡等問題均不同程度存在。

在此前的走訪調研中，一些較為弱勢的產業園區就反映，管委會通常只有經濟管理權限，招來了企業，想要修路、配網、安管網、搞消防，都需要找街道辦出面協調，雙方出發點又不一致，協調難度很大；企業帶來了產業人才，想要搞好配套留住人才，又得去找所屬行政區。

一些產業基礎較好的開發區，雖然可以“包攬”轄區內的社會事務職能，但沒有專門的職能部門，而是在管委會內設一些“合作部”“事務中心”、分配寥寥幾個工作人員牽引龐雜的社會治理工作。

可以說，全國數千個開發區，各有不同的“出廠設置”、歷史沿革。

近些年，相關文件中陸續出現了“開發區向城市綜合功能區或行政區轉型”的提法。對此，一位貫穿了浦東新區“管委會”時代與“政府型”時代的親歷者，在回顧這些年新區行政化歷程時就談到：

“我不認為進入行政化是一個需要過早考慮的問題，只要產業經濟和社會治理之間的矛盾沒有突出到無法調和的地步，能用管委會模式，就用管委會模式。”

同時，“如何保持好開發區模式的獨特優勢，而不要被簡單的行政化沖淡了開發區的力量。因為行政化有一套繁瑣的流程、跨部門的協同，會影響開發區的發展效能”。

是繼續“剝離”、專注主業；還是“融合”、拓展邊界，彼此都是圍城。需要根據自身的發展階段、發展需求和區位條件，在“政府型”“區政合一型”“管委會型”里面找到適配的機制。

機制改革都不是終點，更好發展實體經濟，提升經濟效能才是。

封面圖片來源：攝圖網_501204922