ESG觀察 | 解決城市廢棄物管理資金難題 需多方協同強化金融支持

每經特約評論員 包婕 施懿宸

每經編輯 徐肖逍

廢棄物管理是當今全球面臨的一項重要挑戰，隨著城市化進程的加速和人口的增長，廢棄物的產生量也在不斷增加。為了有效應對這一挑戰，各國政府和相關機構都在積極探索創新的解決方案。

金融支持在廢棄物管理中扮演著至關重要的角色，它不僅可以為廢棄物管理項目提供必要的資金保障，還可以通過創新的金融工具和機制，推動廢棄物管理行業的可持續發展。

當前廢棄物管理有哪些金融支持模式？如何通過金融途徑解決廢棄物管理行業的資金缺口，推動可持續發展？本文希望為此提供相關參考。

負責任的消費和生產 廢棄物管理事關重大

聯合國于2015年提出17項可持續發展目標（SDGs），為全球發展提供了一個全面、協調和可持續的框架。這些目標不僅是各國政府的共同承諾，更與全人類的長期生存與發展息息相關，涵蓋了從消除貧困、促進經濟增長到保護環境和應對氣候變化等各個領域。

其中，第12項為“負責任的消費和生產”，它強調了通過可持續的生產和消費模式，促進資源的有效利用，減少浪費和污染。在全球資源有限的背景下，發展循環經濟、推動廢棄物的循環利用，不僅能減少對自然資源的依賴、降低環境壓力，還能為經濟增長注入新動力。

然而，當前全球廢棄物管理仍面臨諸多挑戰。根據聯合國環境規劃署（UNEP）發布的《2024 年全球廢物管理展望》，2020年全球城市固體廢棄物的年產量為21億噸，其中，有38%（8.1 億噸）的城市固體廢棄物沒有得到有效控制，即被傾倒在環境中或露天焚燒。如果不采取緊急行動，預計到2050年全球城市固體廢棄物年產量將增長到38億噸，不受控制城市固體廢棄物將增加到15.7億噸，屆時將進一步加劇廢棄物污染帶來的氣候變化、生態破壞和威脅人類健康等問題。

圖1. 與 2020 年相比，預計 2030 年、2040 年和 2050 年全球城市固體廢物的去向

資料來源：聯合國環境規劃署，《2024 年全球廢物管理展望》

基于對廢棄物管理問題的關注，國際層面陸續提出相關理念來規范和完善廢棄物管理路徑。聯合國環境規劃署（UNEP）提出了一個行動框架，包括三個關鍵步驟：第一，控制廢物；第二，實施環境無害的廢物管理；第三，將廢物視為二次資源，從而走向循環經濟。

零廢棄物國際聯盟（Zero Waste International Alliance，ZWIA）提出“零廢棄物”的概念，并將其定義為“透過對產品、包裝及原料負責任地生產、消費、再利用和回收，達到不燃燒、不向土地、水或空氣排放威脅環境或人類健康的物質，以保護所有的資源”。

2022年12月14日，聯合國大會第七十七屆會議上通過一項決議，宣布將每年的3月30日定為“國際無廢日”。同時，聯合國人居署（UN-Habitat）發起了“Waste Wise Cities”項目，鼓勵城市在固體廢物管理策略中采納12項關鍵原則，以應對日益嚴重的全球廢物管理危機，加強廢棄物管理。

我國政策層面也持續關注廢棄物管理，強調廢棄物循環利用的重要性。2024年2月，國務院辦公廳發布《關于加快構建廢棄物循環利用體系的意見》，提出到2025年，初步建成覆蓋各領域、各環節的廢棄物循環利用體系；到2030年，建成覆蓋全面、運轉高效、規范有序的廢棄物循環利用體系，廢棄物循環利用水平總體居于世界前列。

2024年7月，中共中央、國務院發布《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》，提出要健全廢棄物循環利用體系，強化廢棄物分類處置和回收能力，提升再生利用規模化、規范化、精細化水平。

這些政策的陸續提出，也為我國廢棄物循環利用管理指明了方向，為實現中國經濟社會的可持續發展注入了強勁動力。

全球城市面臨廢棄物管理成本挑戰 資金需求巨大

在全球大多數城市中，廢棄物管理服務通常與其他公共服務一起被納入政府公共預算中。然而，由于各地城市財政可支配的公共資金有限，導致廢棄物管理服務需要與其他公共服務（如城市供水、交通、衛生等）一起使用有限的資金，可分配獲得的資金極少，這使得難以提供必要的廢棄物管理服務水平，從而影響公共衛生和環境保護。

根據世界銀行的測算，在低收入國家中固體廢物管理支出平均占市政預算的19%。隨著國家經濟的增長，更多的資金被分配給其他公共服務。

同時，全球城市廢棄物管理的成本也將面臨持續增長的問題。根據聯合國環境規劃署數據，2020年全球城市廢棄物管理的直接成本估計為2520 億美元。如果考慮到不良廢物處理做法造成的污染、健康狀況不佳和氣候變化等隱性成本，成本上升到3610億美元。如果不采取緊急廢棄物管理行動，到2050年，全球每年的成本將增長近一倍，達到6403億美元。但如果采取控制廢物的管理路徑，該成本將大幅減少。若進一步采用循環經濟模式，甚至能為全球帶來每年1081億美元的凈收益。

圖2. 三種情景下全球城市廢物管理的總體成本（2020 年，美元）

資料來源：聯合國環境規劃署，《2024 年全球廢物管理展望》

創新金融工具和明確融資途徑 提高財務效率

廢棄物管理的財務效率對于城市的可持續發展至關重要，因此需設計一套高效的廢棄物管理體系并明確融資途徑。

目前來看，廢棄物管理的融資方式包括了金融貸款、政府補貼、用戶費用、生產者責任延伸制度（ERP）、公私合作、環保基金、綠色金融等多種方式，通過創新的金融工具和多元化的融資渠道可以有效緩解資金壓力，推動廢棄物管理行業的可持續發展。此外，合理的成本回收機制和政策支持也能進一步提高廢棄物管理的財務效率，為城市的可持續發展奠定堅實的基礎。

綜合起來，有三種金融支持廢棄物管理的模式。

一是政府政策與資金支持。

政府機構在廢棄物管理中擔負了主要管理職責，發揮了自上而下的監管和推動作用。由政府層面直接推動的廢棄物管理金融支持模式包括了地方稅、政府補貼、用戶費用。地方稅由地方政府征收，通常用于支付與城市服務相關的經常性支出，廢棄物管理服務和其他城市服務一起共同使用相關資金。我國《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》明確了應稅固體廢物的計稅制度，規范了廢棄物排放行為，并作為資金來源用于城市服務。同時，政府補貼在全球城市范圍內是一種比較流行的廢物管理服務融資方式。

目前，我國對于廢棄物管理的補貼政策主要體現在鼓勵和支持廢棄物回收行業的發展，相關補貼形式豐富且多樣，主要包括針對固體廢棄物處理項目建設企業的直接補貼、新技術研發補貼、環保稅優惠政策補貼等。例如，甘肅省金昌市金川區發布《金昌市金川區城市生活垃圾分類方案》，通過政府補助、企業運作的方式，引進生活垃圾分類專業化運營企業，探索出垃圾分類“一三一四”金川模式，實現垃圾分類運營低成本、可持續，并形成可推廣、可復制經驗。

此外，用戶費用通過合理制定廢棄物處理收費標準，引導居民和企業減少廢棄物的產生，同時為廢棄物管理提供直接資金支持。

二是企業責任與金融創新。

生產者責任延伸制度（EPR）是企業參與廢棄物管理的一種獨特形式，它將生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。

在EPR體系中，最終回收或處理材料的成本由商品的生產者承擔。生產者可以直接向市政支付收集和處理的成本，或者開發一個系統供消費者退回產品。通常情況下，生產者會將這些處理成本納入產品價格中，最終由消費者承擔。這種機制不僅使生產者和消費者共同承擔資源使用的財務和物流責任，還有效減輕了政府在廢棄物管理方面的財政負擔，減少了廢棄物填埋量，并通過經濟激勵鼓勵了環保消費。2017年，我國發布《生產者責任延伸制度推行方案》，率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸制度。

與此同時，金融機構端也通過多種金融渠道為企業廢棄物回收提供融資支持，包括綠色金融產品和綠色融資租賃等。

三是非盈利機構與社區組織。

世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）等國際性金融機構和援助組織通過傳統貸款、政策融資、捐贈等多種形式，為發展中國家的廢棄物管理計劃提供資金支持及直接或間接服務。例如，杭州桐廬縣“全價值鏈模式治理塑料污染”社區減塑試點項目得到聯合國開發計劃署全球環境基金小額贈款支持。該項目通過建成一體信息化的回收網絡和再生資源產業鏈供應鏈，推動打造社區零廢棄管理系統示范點，助力桐廬全域“無廢城市”建設。

同時，由企業或社區自發成立的聯盟組織或社區組織也在廢棄物管理行動中發揮作用，提供技術或資金支持。

建議：多方協作 加大對廢棄物管理的資金支持力度

通過政府、金融機構、企業和非盈利組織等多方協同合作，能夠充分發揮各方優勢，加大對廢棄物管理的資金支持力度，并促進廢棄物管理的規范化和專業化發展。

一是完善金融支持廢棄物循環利用的政策體系。從政府監管層面進一步完善相關政策標準，明確廢棄物管理的金融支持機制，確保資金的合理分配和使用。例如，制定綠色金融支持廢棄物循環利用產品的標準和規范，鼓勵金融機構開發更多適合廢棄物管理的金融產品。同時，擴大生產者責任延伸制度的實施范圍，將更多產品納入EPR體系，使得更多生產者承擔產品全生命周期的環境責任。

二是加大金融支持廢棄物管理力度。隨著綠色經濟的快速發展，金融支持在廢棄物管理中的作用將更加重要。金融機構可開發更多綠色金融產品，如綠色信貸、綠色債券、綠色基金等，并設立廢棄物管理專項貸款渠道，為廢棄物管理項目提供多樣化的融資渠道。

三是推動金融機構與企業、社會的合作創新。鼓勵金融機構與企業、社區組織等開展合作，探索創新的融資模式和合作機制。例如，鼓勵私營企業參與廢棄物管理項目的投資和運營，提高項目的可行性和可持續性。積極參與國際廢棄物管理合作項目，爭取國際組織和金融機構的資金支持，與其他國家分享廢棄物管理的經驗和技術，推動全球廢棄物管理的可持續發展。

作者包婕系中央財經大學綠色金融國際研究院ESG中心聯合主任；施懿宸系中央財經大學綠色金融國際研究院副院長