深讀政府工作報告 | 專訪中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎：地方政府職能方向需要優化，避免在不具備條件的情況盲目投資“經營城市”

每經記者｜楊歡  余洋    每經編輯｜劉艷美    

圖片來源：攝圖網_500070704

今年政府工作報告中，“推動城鄉融合和區域協調發展，大力優化經濟布局”被作為十項重點工作任務之一。當中提出，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略，把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，加快構建優勢互補、高質量發展的區域經濟格局。

“大國經濟都是內需主導、內部可循環。為此，利用大國腹地廣闊和縱深優勢，大力發展區域經濟是必然要求和必然選擇。”對此，中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎接受每日經濟新聞記者（以下簡稱“NBD”）專訪時指出，在當前及今后一個時期，中國的區域經濟地位將愈加重要。

中國空間廣闊，區域類型多樣、區域發展水平差異顯著，由于體制機制等原因導致的發展不充分、不平衡問題仍較突出。馮奎提到，當前區域經濟涉及到的中央與地方關系的治理架構仍有待優化，區域發展的內生動力需要增強；各區域之間在生產、分配、流通、消費等各環節暢通循環方面還有較多障礙等。

今年政府工作報告在部署全年的工作任務時，強調改革的重要性，指出要堅定不移深化改革，增強發展內生動力。在馮奎看來，通過推動央地之間、區域之間、城鄉之間、內外之間四個方面的進一步改革，能夠釋放區域經濟活力蘊含的巨大潛力。

NBD：財稅體制改革被稱為改革的“突破口”和“先行軍”，為其他重點領域改革起到重要的先導和支撐作用。政府工作報告要求“謀劃新一輪財稅體制改革”。在您看來，如何通過財稅制度改革，提升區域可持續發展能力？

馮奎：結合區域經濟來看，首先，必須著力培育地方稅源，擴大地方財力，逐步建立規范、穩定、可持續的地方稅體系。中央要給予地方更大自主權，比如擴大一定的債務規模、優化投向結構等，但與之相適應的是要通過改革，完善政府債務信息披露機制、監管機制、責任機制，使債務融資的約束由“軟”到“硬”。

當前，中央政府和區域政府相互之間負有無限的責任，這使得“誰家的孩子誰抱”實際上難以落實，既不利于中央政府將壓力做實，也不利于地方政府將動力用足。要在改革中進一步理清中央與地方的事權、財權關系。

對地方政府來說，職能方向也需要優化，比如避免部分生態型縣市或人口流出縣市提出過高的經濟發展目標，在不具備條件的情況盲目投資“經營城市”。要在中央正確的政策方向引領下，調整考核指標體系，將資金資源更多轉向教育、醫療、衛生、養老等領域，切合實際地培育壯大內需動力。

NBD：政府工作報告提到，要“加快統一大市場建設”。目前全國統一大市場建設過程中存在哪些障礙？如何突破藩籬？

馮奎：目前來看，統一大市場建設已取得明顯的成效，但仍面臨許多挑戰。基礎制度、市場設施、要素資源、商品服務、市場監管等區域分割都是暢通國內大循環的關鍵堵點，迫切需要化解或打通。與此同時，地方經濟壓力增大，財政收入吃緊，因而對于區域之間生產、分配、流通、消費等各環節的利益獲得更加敏感。政策制定和實施部門都需要直接面對地方利益的訴求，推動有增量收益的深層次改革。

這當中，大量基礎性工作需要盡快補齊，如為了建設生態資源統一大市場，就需要加緊補齊資源普查數據、探索建立一套相對完整且廣泛認可的核算體系。還需要培育更多市場主體，創新債券、期權、生態基金等多種方式等等。在經濟帶、城市群、都市圈等地區，要推動同城化、一體化深度發展，探索建立經濟區與行政區適度分離、高效協同的新型治理體系。

NBD：城鄉融合原本被作為鄉村振興的重要路徑之一提出，而今年的政府工作報告將其與區域協調發展一起闡述。目前城鄉融合存在哪些問題？作為區域發展的主要空間載體，城市組團、超特大城市、縣城在城鄉融合過程中分別承擔什么樣的任務？

馮奎：城鄉融合核心在“人”。如果農民工在城鄉間長期漂流，城鄉擴大內需的相關政策處于“煮夾生飯”狀態，執行效果就大打折扣。因此需要著眼長遠，更加系統謀劃提升中國城鄉融合的發展，大力推進以人為核心的新型城鎮化，明確城鎮化、鄉村政策、城鄉融合相關政策的具體方向、各自適用范圍及近中遠期實施路徑，使城鄉融合發展發揮其多方面綜合性效應。

在空間格局方面，城市群都市圈最具備條件率先實現城鄉融合，這些區域做好了，城鄉融合的主體任務就基本完成了，所以應將城市群都市圈全部列為城鄉融合重點區域，一群一圈一策制定城鄉融合的路線圖。針對其他區域如生態區、農產品主導區，需要細化優化主體功能區戰略，因地制宜促進城鄉融合。

對于超特大城市來說，應明確推進“深度城市化”，培育城鄉融合的強大動力。通過推動進城人口深度融入、城市空間格局深度優化、都市產業深度轉型、治理體系深度重塑等等，建設輻射帶動能力更強、承載人口能力更強的大城市。縣域是城鄉融合基本的空間治理單元，縣城在城鄉融合中具有關鍵的樞紐性地位，所以應以縣城為重要載體推進城鎮化，同時發揮小城鎮在鄉村振興中的帶動作用。

NBD：推進更高水平的制度性開放、推動更深層次體制機制改革，先發和優勢區域的試點探索是不可或缺的一步。“擴大高水平對外開放”對先發和優勢區域意味著什么？

馮奎：對先發和優勢區域來說，這是挑戰更是機遇。這類地區擴大高水平對外開放，深度參與全球分工合作，就可搶得發展先機，可以為國家經濟提供更多財力等支撐，從而也利于支持幫助其他區域。更進一步來講，這些區域在對外開放中的制度性創新，能為其他類似區域改革開放提供重要參考，降低制度探索的成本。

與此同時，先發和優勢地區的制度性開放，要更加聚焦服務業、服務貿易、優化營商環境力度、健全完善風險防控制度等，重點落在規則、規制、管理、標準等方面的制度話語權，通過制度性開放不斷提升我國在全球價值鏈中的地位，不斷提高國內大循環水平，不斷增強區域經濟的活力與競爭力。

開放與改革是相輔相成的，在制度性開放中形成和傳導進一步要求改革的壓力，以此促進區域經濟發展的制度創新，再催生國家相關制度、法律協調的配套完善。