張茉楠：PPP市場還有向外資進一步開放的空間

◎張茉楠

隨著國家發改委萬億新設PPP（政府與社會資本合作模式）項目庫的啟動，政府與市場關系的重新定位，以及公共服務領域的不斷拓展，中國作為全球最大的新興經濟體將逐步進入吸引外資的新時代。

作為調節政府與市場關系的一種新模式，PPP模式的推廣，有利于提升公共產品和公共服務水平，有利于控制和防范地方政府債務風險，符合公共財政和政府治理的內在要求。

本質來講，PPP的核心思維是通過廣泛的社會資本，利用其專業能力提供更高質量的公共服務產品。

由于PPP主要集中在公共服務領域，尤其是軌道交通、市政設施和健康養老服務等領域，從公共投資與PPP融資需求的關系看,這些公共服務領域亟待包括私人資本、外商資本在內的更多社會資本的進入。

一方面，從全球發展情況來看，依據世界銀行的統計，PPP模式主要使用在能源、電力、交通以及水處理等行業，采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式為主。從總量上看，依據全球PPP研究機構PWF的統計，1985~2011年，全球基礎設施PPP名義價值達到了7751億美元；從地域上看，英國、澳洲等國家的PPP模式較為成熟，其中使用量也較大，而發展中國家相對使用較少，不過近年來也在快速增長中。PPP模式對于緩解政府在公共建設支出中的壓力有較大幫助，也有助于提升公共產品管理效率。

另一方面，從資本總存量、人均資本存量維度來看，我國仍遠遠落后于發達國家。與發達國家相比，中國在涉及教育、醫療、養老、社會保障等重大國計民生方面的公共設施投入存在明顯不足。需從促進城鄉一體化和新型城鎮化入手，在繼續推進棚戶區改造與保障性住房建設基礎上，針對城市和農村基礎設施建設的薄弱環節，如城際交通、城市地下管網等基礎設施工程，進一步加大投資力度。

同時，鼓勵和引導社會資本進入市政公用事業，參與城市經營，更多研究國有設施和國有資產經營權的轉讓措施和辦法，積極探索嘗試多種直接融資方式。

然而，中國當前PPP市場也面臨許多問題：一是缺乏成熟的管理者和有效的制度供給；二是國際成功實施的PPP項目順周期特征較為明顯，多數由企業主導，而中國的PPP更多是政府主導，逆周期的特征相對較強；三是某種程度上政府信用和規則缺失也是以往導致PPP項目失敗的主要原因。

因此，政府應提供標準的項目合同文本，促進包括社會資本，以及主權財富基金、國際資本在內的成熟投資者進入。特別是發達國家經濟法規健全、政策透明度高，PPP項目運作較為規范，需要吸引更多外資進入中國PPP市場，這對提升公共服務管理效率將帶來積極影響。

隨著中國政府推動公共服務購買社會化，以及十八屆三中全會提出探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式等措施，外資進入中國PPP市場空間將進一步拓展。

近年來，中國以開放促進改革，放寬外商投資準入，推進服務領域的投資自由化，將外商投資項目由核準制改為備案制，將外商投資企業合同章程審批改為備案管理，積極構建更加開放、公平非歧視的政策體系，這對于推動各類資本相互融合、優勢互補，加快中國政府向高效的服務性政府轉型，充分發揮市場配置資源的決定性作用勢必產生深遠的影響。

當前，中國經濟依靠人口紅利、土地成本和環境成本形成的“投資成本洼地”效應逐步減弱，過分依賴增加勞動、資本等生產要素投入的增長方式已經難以持續，必須增加人力資本、技術進步、創新研發等方面的投入，也將通過PPP等形式吸引外資進入。

最近頒布的《北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案》明確鼓勵外資進入軟件及信息服務、集成電路設計等新興產業，推動云計算、物聯網、移動互聯網等服務模式和商業模式創新；吸引跨國公司在京設立研發中心、經營總部，通過人才引進、技術引進、合作開發等方式開展合資合作。

（作者為中國國際經濟交流中心副研究員）