李宇嘉：居住證“落地”亟待破解兩大難題

◎李宇嘉

在去年12月《居住證管理辦法》（以下簡稱《辦法》）開始公開征求意見以來，不斷有人向筆者提問：目前城市里已經有了身份證、戶籍、暫住證等多種管理措施，為何又要推出一個新的居住證呢？

實際上，提問者是混淆了居住證和身份證等各自的功能與定位。以居住證為載體實現城市公共服務均等化，也就是凡是持有居住證的人，都是在此“居住”的人，都有權利享受同等的公共服務，這才是《辦法》實施的最終目標。

由此一來，完整的公共服務供給不再僅限于城市戶籍人口，黏附在戶籍上的公共服務優勢、身份優勢也就消除了。城市戶籍與居住證在功能上合二為一，作為區別城鄉二元身份的戶籍將消亡，將順應人口自由遷徙的趨勢，以本地有多少居住證持有者作為標準，城市管理者提供相應數量的公共服務。

愿望是美好的，可現實依然存在不少難點。我國城鎮化率年均提高1個百分點以上，遠高于發達國家同一時期年均0.6個百分點的水平；同時，不同于西方國家，我國城市人口由農村向城市單向流動，讓城市壓力驟增。在我國城鎮化水平極不平衡的背景下，越大的城市流入人口越多，造成大城市短期內的財政壓力、空間壓力、環境和住房壓力難以承受。

在不附加公共服務的暫住證和提供完全公共服務的戶籍之間，居住證可作為實現城市公共服務均等化的“過渡”，即地方政府將包含非戶籍人口在內的全部常住人口納入公共服務供給范圍，并根據城市財政實力和綜合承載能力，制定居住證持有者能享有的公共服務范圍。

照此思路，根據居住證持有時間、就業和社保繳納時間等，地方政府可制定居住證持有者入戶的條件，逐步將非戶籍人口納入戶籍管理，最終實現公共服務均等化。

在現有的財稅體制、地方政府職能、產業和空間規劃等相關配套政策掣肘的情況下，以居住證“過渡”是不得已的一個次優方案。不過，要讓居住證貼近現實，實現城市公共服務均等化的目標，在體制上還有兩個方面需要突破：

首先，要改變地方政府過度追求短期經濟增長的思路，否則地方財力制約無法破除。根據筆者的實地調研，城市化在很多地方表現為“地鐵化”、“新城化”，即“攤大餅”式的城市外延擴張。這樣做雖然短期內對經濟增長拉動明顯，但也存在著土地資源浪費嚴重、城市集聚效應遭到削弱、公共設施供給的規模效應下降等弊端，更會給地方政府在公共設施、交通、拆遷、債務等方面增加巨額的支出，從而影響到雖利于長期但無益于短期增長的公共服務均等化的投入。

其次，很多“城市病”是因規劃而生，而非人多所致，為此需再造空間規劃，來騰挪出城市人口集聚的空間。

以集中了日本人口30%多的大東京為例，其核心區、近郊和遠郊區分別占都市面積的0.46%、11.5%和88%，分別集聚了圈內3500萬總人口的25%、44%和31%，東京人口主要集中在近郊和遠郊（13個新城）。相比之下，外來人口近1000萬、占常住人口40%的北京，占轄區總面積不到4%的五環內集中了一半的人口（1000多萬），無怪乎北京建了這么多條地鐵仍難以解決擁堵和污染問題。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）