中國財政科學研究院院長楊志勇：遏制地方政府新增隱性債務 債務信息要透明，盡可能降低利息成本

每經記者｜石雨昕    每經編輯｜張益銘    

日前，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）全文公布。其中對財政工作作出的總體部署，與“十四五”規劃建議中“建立現代財稅體制”不同，“十五五”規劃建議明確“發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性”。

與“十四五”相比，“十五五”時期財政工作重點有哪些變化？未來5年，財政政策將怎樣積極有為推動經濟質效提升？圍繞這些問題，中國財政科學研究院黨委書記、院長楊志勇接受了《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪。

適當加強中央事權、提高中央支出占比

NBD：《建議》明確，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重；增加地方自主財力。在土地財政依賴持續減弱的背景下，展望“十五五”，如何優化央地關系，有哪些具體舉措？

楊志勇：隨著土地出讓金收入的下滑，地方政府對土地財政的依賴度已經下降。地方政府提供公共服務如何籌集到更充分的財力，是規范中央和地方財政關系需要面對的問題。適當加強中央事權、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力，是優化央地關系的重要舉措。

應該看到，中央財政對地方的轉移支付預算已經連續3年超過10萬億元。2025年，轉移支付預算規模已經超過中央財政本級收入，這體現了中央財政的擔當。可以說，中央財政在增加地方自主財力上已經很努力了。

黨的二十屆三中全會對央地財政關系改革已經作了明確的部署，四中全會繼續對“十五五”期間的工作提出建議，這是做好央地財政關系工作的重要遵循。

“十五五”期間，隨著經濟社會的發展，數字化、信息化的加深，中央和地方事權和支出責任的安排要適應這些變化，從而更有效地履行政府職能，推進國家治理體系和治理能力現代化。適當加強中央事權、提高中央支出占比，是針對現實問題提出的。同時，中央本級財政支出占比不到15%，低于世界主要國家水平，也說明這么做，是符合央地財政關系規律的。

“十五五”期間，讓各級政府事權、支出責任和財權、財力更加匹配，當是改革的努力方向。地方有錢能辦事，有錢同時受到約束，形成更加有效的激勵約束機制，實現央地財政關系的合理化和規范化，更好地促進財政在國家治理中發揮基礎和重要支柱作用。

NBD：《建議》明確，加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制。日前，財政部正式設立債務管理司。基于此，在您看來，“十五五”期間債務管理工作有哪些重點？

楊志勇：要落實好一攬子化債方案，解決好存量債務問題。地方政府存量隱性債務的置換要落實到位，同時要遏制新增隱性債務的出現，對違規舉債化債的要嚴懲。

一方面，地方政府債務信息要透明，這是做好地方政府債務管理的基礎工作；另一方面，要增強地方政府債務管理的主動性，債務規模的設定要考慮到債務的可持續性，債務融資成本的確定要與市場資金成本相對應，要盡可能降低利息成本。政府債務融資，要綜合考慮政府資產，特別是負債所形成的資產等因素。債務不是洪水猛獸，債務融資讓人們提前享受到未來才可能享受到基礎設施和公共服務，讓生產條件更加優越，讓營商環境更加適宜，讓人們的生活更加美好。

我們也要認識到，多年形成的債務不可能集中在一年或短短數年就能償還。要順應債務管理規律，按照加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制的要求，讓政府債務管理更加透明，債務融資決策更加科學，債務規模和結構更加優化，讓政府債務更具有可持續性，與高質量發展的要求更加適應。此外，要促進融資平臺改革轉型，不能把企業債務簡單地轉嫁到地方政府頭上。企業作為獨立法人，有自己的資產，要創造條件，加快融資平臺公司轉型。

深化稅制改革，使微觀主體應納稅額與納稅能力相適應

NBD：關于宏觀稅負的提法，過去較為常見的表述是“穩定宏觀稅負”，而《建議》明確保持合理的宏觀稅負水平。在您看來，宏觀稅負提法變化有哪些原因？宏觀稅負與微觀經營主體關系緊密，要如何處理好兩者的關系？

楊志勇：保持合理的宏觀稅負水平，就是要讓宏觀稅負水平合理。宏觀稅負水平的合理與否，要與財政支出結合起來看待。2017年以來，宏觀稅負水平持續下降，2024年稅收收入占GDP（國內生產總值）之比不足13%，而與此同時，財政支出壓力較大，顯然這樣的宏觀稅負水平是不夠合理的，是不利于高質量發展的。

宏觀稅負具體落在微觀主體上，微觀主體的應納稅額要與納稅能力相適應。現實中，納稅能力強的所納稅額與其能力如存在不相稱的情形，就是改革應該努力改變的。隨著經濟社會的發展，經濟結構在不斷優化中，新稅源持續出現，要讓新的潛在稅源轉化為實實在在的稅收收入。這需要進一步深化稅制改革，加強相應的稅收征管。

“十五五”期間，稅制改革進一步深化，向著健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度這一目標前進。規范稅收優惠政策，是要讓稅收優惠政策更加合理、更加有效。稅收優惠政策的運用要考慮政策效果，如果短期政策長期化，優惠政策的效果就會打折扣，甚至產生副作用。不合理的稅收優惠政策還可能妨礙市場競爭，影響市場在資源配置中決定性作用的發揮，影響市場統一。完善直接稅體系，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，可以更好地促進社會公平。

NBD：今年“零基預算改革”首次被寫入政府工作報告，同時也納入“十五五”規劃建議，在您看來，零基預算改革為何如此重要？當前改革過程中遇到了哪些難點？

楊志勇：黨的二十屆三中全會召開之后，深化零基預算改革試點已經在全國各地展開，中央層面已經有包括財政部在內的16個部門進行試點，試點面還在擴大。零基預算改革，將有力打破支出固化格局，促進財政資源和預算統籌，讓財政資金效率得到進一步提高。

零基預算改革是調整利益的改革，改革中遇到困難是很正常的。只要按照進一步全面深化改革的要求去做，改革的困難就完全能夠克服。

一方面，對于零基預算改革的認識還需要進一步統一。零基預算既是一種理念，也是一種預算編制方法。基數在預算編制中的重要性不言而喻。深化零基預算改革，是對不合理的支出基數的改變，讓支出回歸合理。隨著實際支出數額日趨合理，預算編制并不見得一切都從零開始。因此，零基預算改革的作用需要結合不同的改革時間段進行評估。但就目前而言，深化零基預算改革在推動財政資源和預算統籌、提高財政資金效率上的作用已經顯現。有的地方通過深化零基預算改革，集中了更多資金，用于科技創新，讓集中力量辦大事的制度優勢得到進一步發揮。有的地方通過建立健全支出標準體系，節約了財政資金，大大提高了財政管理水平。

另一方面，地方在推進零基預算改革中，遇到了一些與經濟增長、財政收入等掛鉤的法定支出削減難題。若繼續按照原先的要求進行支出，會造成財政資金浪費或效率低下，但完全改變，又會與其他法律法規沖突。因此，如何按照實事求是的精神，讓預算支出安排更加科學合理，仍是難題。

零基預算改革難，但只要高度重視，并采取科學的方法，改革完全可以取得成功。有的地方主要領導高度重視零基預算改革，“掛帥”又“出征”，已經取得了很好的效果。有的地方在成本預算績效管理上取得了很好的成績。深化零基預算改革，是財政科學管理試點工作的一項重要內容。全國已有12個地方在開展財政科學管理試點。沒有開展試點的地方，也在不同程度上進行相關的改革。不同地方的改革經驗，可以相互借鑒，讓深化零基預算改革更順利進行，并達到預期效果。

NBD：綜合來看，《建議》明確要發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性。在您看來，這是出于哪些考慮因素？財政政策有哪些發展空間？

楊志勇：首先需要找到“十五五”時期在中國式現代化進程中的坐標定位。“十五五”之后的五年，即到2035年我國要基本實現社會主義現代化。因此，“十五五”時期是打基礎的五年，是為基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，要鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，在激烈國際競爭中贏得戰略主動，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破，為基本實現社會主義現代化奠定更加堅實的基礎。

同時，我們也要認識到，“十五五”時期我國發展環境面臨深刻復雜變化。大國博弈更加復雜激烈，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，世界經濟增長動能不足，我國發展受到國際形勢演變的深刻影響，戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多。

對此，需要堅定信心，我國經濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，同時要對存在的發展不平衡不充分問題有清醒的認識，要有科學的政策選擇。

展望“十五五”，發揮積極財政政策作用，要更精準地促進有效需求的擴大，促進全國統一大市場建設，有力有效地消除國內大循環存在的卡點堵點；要更有力地支持高水平科技自立自強，促進新質生產力加快發展，推動科技創新和產業創新的深度融合，加快新舊動能轉換；要大力支持農業農村現代化，推動鄉村振興取得更大進展；要大力促進高質量就業，增加居民可支配收入，更好地保障和改善民生；要適應人口結構變化，采取更有針對性的財政政策措施；要在重點領域風險防范化解上采取積極有效的措施，為更加積極的財政政策的實施創造更好環境。

封面圖片來源：新華社