經(jīng)濟(jì)大省探路，下一條“民資控股高鐵”在哪？

每經(jīng)記者｜唐俊    每經(jīng)編輯｜楊歡

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5月20日，中國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展量身定制的基礎(chǔ)性法律——《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》正式施行。民營(yíng)企業(yè)投融資一直是社會(huì)各界關(guān)心的熱點(diǎn)，在《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第三章，即“投融資促進(jìn)”一章中，對(duì)此作了多項(xiàng)規(guī)定。

當(dāng)中第一條即明確，“支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織參與國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大工程。”當(dāng)前，國(guó)家發(fā)展改革委正在加快完善民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，已經(jīng)在核電、鐵路等領(lǐng)域推出一批重大項(xiàng)目。

2017年簽約的杭紹臺(tái)鐵路是一個(gè)代表性項(xiàng)目，這是國(guó)內(nèi)首批八個(gè)社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目之一，也是我國(guó)首條民資控股高鐵。杭紹臺(tái)鐵路有限公司股權(quán)中，民企聯(lián)合體占股51%，國(guó)鐵集團(tuán)占股15%，浙江省占股13.6%，紹興和臺(tái)州合計(jì)占股20.4%。

上述民企聯(lián)合體由復(fù)星牽頭，由此，復(fù)星也成為“民資入鐵”的重要見(jiàn)證者和參與者。復(fù)星基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)CEO、杭紹臺(tái)鐵路公司董事長(zhǎng)方建宏對(duì)我們表示，“民資控股高鐵的意義不僅在于投融資模式的創(chuàng)新，更在于其對(duì)鐵路市場(chǎng)化改革、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民營(yíng)資本參與國(guó)家重大基建項(xiàng)目的示范作用。”

如今，杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目簽約已8年、運(yùn)營(yíng)超3年，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中收獲了哪些經(jīng)驗(yàn)？在民營(yíng)企業(yè)眼中，鐵路改革應(yīng)該去往何方？《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》正式實(shí)施，又將為未來(lái)“民資入鐵”帶來(lái)哪些期待？下一條“民資控股高鐵”還遠(yuǎn)嗎？

破冰

曾幾何時(shí)，鐵路由國(guó)有資本壟斷。

2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入包括鐵路在內(nèi)的壟斷行業(yè)。由此，“民資入鐵”開(kāi)始了艱難探索。后續(xù)幾年，又有不少相關(guān)政策出臺(tái)，但實(shí)際進(jìn)展不及預(yù)期。

2017年，杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目簽約，成為中國(guó)鐵路史以及國(guó)企改革史上，一個(gè)重要的里程碑事件。從杭州到臺(tái)州，杭紹臺(tái)鐵路全長(zhǎng)266.9公里，設(shè)計(jì)時(shí)速350公里，總投資約450億元。項(xiàng)目合作期34年，其中建設(shè)期4年，運(yùn)營(yíng)期30年，運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后將無(wú)償移交政府方。

復(fù)星國(guó)際副總裁溫曉東在項(xiàng)目簽約時(shí)說(shuō)，“面對(duì)幾十年傳統(tǒng)的鐵路運(yùn)營(yíng)政策、方式、方法，有大量消化和優(yōu)化工作要做，肯定會(huì)碰到各種困難。在具體經(jīng)營(yíng)上，線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)、質(zhì)量安全怎么保障，都是全新挑戰(zhàn)。”

在此之前，京滬高鐵、濟(jì)青高鐵等已經(jīng)有民資進(jìn)入，但并未實(shí)現(xiàn)控股，這是杭紹臺(tái)鐵路與之相比最顯著的區(qū)別。在方建宏看來(lái)，民資控股高鐵的意義不僅在于投融資模式的創(chuàng)新，更在于其對(duì)鐵路市場(chǎng)化改革、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民營(yíng)資本參與國(guó)家重大基建項(xiàng)目的示范作用。

方建宏對(duì)我們表示，杭紹臺(tái)鐵路從投融資模式、建設(shè)模式到組織管理等各個(gè)方面，都沒(méi)有先例經(jīng)驗(yàn)可以借鑒和參考。“在項(xiàng)目初期，我們?cè)谡块T(mén)引導(dǎo)下，與20多家民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行商議，最后決定牽頭組建民營(yíng)聯(lián)合體，通過(guò)組建國(guó)內(nèi)首個(gè)民資控股高鐵公司進(jìn)行改革實(shí)踐。”

第一個(gè)吃螃蟹，很多時(shí)候都是摸著石頭過(guò)河。在項(xiàng)目前期，長(zhǎng)周期與高投入給民企聯(lián)合體帶來(lái)一定的資金壓力；此外，高鐵建設(shè)施工與管理的專(zhuān)業(yè)要求，以及政策與市場(chǎng)環(huán)境的不確定性等方面，也是難點(diǎn)所在。

而作為首條民資控股高鐵，杭紹臺(tái)鐵路也進(jìn)行了大量的探索與實(shí)踐，為后續(xù)項(xiàng)目累積了可參考的經(jīng)驗(yàn)。方建宏表示，得益于各方的支持，項(xiàng)目在與國(guó)鐵接軌、取土場(chǎng)、外電源接入等方面進(jìn)行了有力的探索，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)已被國(guó)家發(fā)改委吸納至《支持民營(yíng)企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等文件。

“賺錢(qián)”

民資入鐵，不僅要“進(jìn)得來(lái)”，還要“能賺錢(qián)”。

眾所周知，高鐵其實(shí)是一個(gè)不容易賺錢(qián)的生意，由于早期投資太大，大部分線(xiàn)路呈虧損狀態(tài)。時(shí)至今日，杭紹臺(tái)鐵路已開(kāi)通3年有余，運(yùn)營(yíng)情況如何？

方建宏提到了一組數(shù)據(jù)：2022年杭紹臺(tái)鐵路開(kāi)通，客流僅700萬(wàn)人次，到2023年1800萬(wàn)人次，再到2024年2500萬(wàn)人次，目前杭紹臺(tái)鐵路客流量累計(jì)已近6000萬(wàn)人次。在社交媒體上，時(shí)常有“一票難求”的反饋。

不過(guò)對(duì)比日開(kāi)行130對(duì)的設(shè)計(jì)能力，杭紹臺(tái)鐵路還處于客流培育初期。2024年，杭紹臺(tái)鐵路運(yùn)輸清算收入突破8億元，暫未實(shí)現(xiàn)盈利，但增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)良好，2022年至2024年三年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)42.9%。

需要指出的是，在2017年杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目簽約時(shí)就提出，“尊重項(xiàng)目公司的市場(chǎng)主體地位，由其自主定價(jià)、自主建設(shè)、自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧。在近期不具備自我運(yùn)輸管理?xiàng)l件下，暫委托鐵路總公司運(yùn)輸管理。”

杭紹臺(tái)鐵路開(kāi)通至今，仍保持委托上海鐵路局運(yùn)營(yíng)的模式，上海鐵路局在該線(xiàn)路上開(kāi)行列車(chē)，并向杭紹臺(tái)鐵路公司支付線(xiàn)路使用費(fèi)，這也是項(xiàng)目公司的主要收入來(lái)源。

舉例來(lái)說(shuō)，除了杭紹臺(tái)本線(xiàn)開(kāi)行的列車(chē)，其他跨線(xiàn)列車(chē)也可以使用杭紹臺(tái)鐵路并支付費(fèi)用。以京滬高鐵為例，2024年跨線(xiàn)列車(chē)運(yùn)行里程完成10250.7萬(wàn)列公里，是其重要的收入來(lái)源。

在方建宏看來(lái)，民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)是重視運(yùn)營(yíng)收益，要想辦法多開(kāi)車(chē)、開(kāi)好車(chē)。作為業(yè)主方，杭紹臺(tái)鐵路公司與鐵路部門(mén)保持積極溝通對(duì)接，并為了吸引更多乘客，聯(lián)動(dòng)各方創(chuàng)新和豐富產(chǎn)品類(lèi)型，開(kāi)行了全國(guó)首趟高鐵療休養(yǎng)專(zhuān)列，以及旅游列車(chē)、銀發(fā)列車(chē)等，通過(guò)建立車(chē)站旅游驛站、開(kāi)通至景區(qū)旅游專(zhuān)線(xiàn)等方式，推動(dòng)鐵路與旅游融合發(fā)展。

杭紹臺(tái)鐵路與浙東唐詩(shī)之路線(xiàn)路高度重合 圖片來(lái)源：杭紹臺(tái)鐵路公司

事實(shí)上，不只是杭紹臺(tái)鐵路，委托運(yùn)營(yíng)是目前中國(guó)鐵路整體的運(yùn)營(yíng)模式。一般來(lái)說(shuō)，建設(shè)一條鐵路會(huì)成立一個(gè)項(xiàng)目公司，例如成昆鐵路有限責(zé)任公司，該公司擁有成昆鐵路的產(chǎn)權(quán)，但并不承擔(dān)具體運(yùn)營(yíng)工作，而是委托成都鐵路局運(yùn)營(yíng)。

此前，曾有相關(guān)專(zhuān)家在接受《中國(guó)新聞周刊》的采訪(fǎng)時(shí)提到，“鐵路建設(shè)自主權(quán)涉及鐵路規(guī)劃、審批等權(quán)限的改革，鐵路運(yùn)營(yíng)自主權(quán)涉及鐵路調(diào)度指揮、市場(chǎng)進(jìn)入等改革，這就會(huì)對(duì)既有的行政權(quán)力體系和經(jīng)濟(jì)權(quán)力體系形成重要的挑戰(zhàn)。”

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)長(zhǎng)期研究鐵路，承擔(dān)過(guò)不少部委層級(jí)鐵路相關(guān)的研究課題。趙堅(jiān)告訴城市進(jìn)化論，民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路，可以先從支線(xiàn)或通勤鐵路開(kāi)始，與城市軌道交通聯(lián)系起來(lái)。通勤鐵路可獨(dú)立于干線(xiàn)鐵路網(wǎng)，在運(yùn)營(yíng)上可以有更多自主權(quán)。

改革

鐵路改革已持續(xù)多年，“民資入鐵”是一場(chǎng)重要探索。

距離杭紹臺(tái)鐵路簽約已過(guò)去8年，目前全國(guó)仍只有兩條民資控股高鐵，全部在浙江，一條是杭紹臺(tái)鐵路，另一條是杭溫高鐵。不少人期待下一條“民資控股鐵路”的出現(xiàn)。

在方建宏看來(lái)，市場(chǎng)準(zhǔn)入正在不斷放寬，但“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等堵點(diǎn)卡點(diǎn)尚未完全消除，需要持續(xù)深入破除各級(jí)各類(lèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，提升市場(chǎng)準(zhǔn)入效能。

他提到，可以參考杭紹臺(tái)鐵路成功落地經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，推出新一批鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的示范項(xiàng)目并支持民資控股，將高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入其中進(jìn)行推介，更好吸引民間投資，加快項(xiàng)目落地。

杭紹臺(tái)鐵路 圖片來(lái)源：杭紹臺(tái)鐵路公司

剛剛實(shí)施的《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也提到，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織可以依法平等進(jìn)入；定期評(píng)估，及時(shí)清理、廢除含有妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施，保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于未來(lái)的鐵路改革方向，業(yè)內(nèi)有兩種觀(guān)點(diǎn)，一是路網(wǎng)統(tǒng)一，即鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)由同一個(gè)主體（國(guó)鐵集團(tuán)）統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)；二是網(wǎng)運(yùn)分離，是指鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)由不同的主體運(yùn)營(yíng)。

在復(fù)星基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)看來(lái)，網(wǎng)運(yùn)分離是打破鐵路壟斷、激發(fā)市場(chǎng)活力的關(guān)鍵路徑。但這也需要在鐵路改革進(jìn)程中，于立法保障、運(yùn)營(yíng)松綁、融資創(chuàng)新三個(gè)層面持續(xù)突破，讓市場(chǎng)規(guī)則與政府支持形成合力。

同為經(jīng)濟(jì)大省，廣東也走在了前列，探索打破國(guó)鐵集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)壟斷。今年3月，經(jīng)過(guò)多輪戰(zhàn)略調(diào)整，廣東珠三角城際軌道交通有限公司完成工商信息變更，原股東中國(guó)鐵路廣州局正式退出，不再參與珠三角城際鐵路運(yùn)營(yíng)，由廣州地鐵集團(tuán)全面接管運(yùn)營(yíng)工作。

但廣州地鐵仍是國(guó)企身份，民營(yíng)企業(yè)獨(dú)自運(yùn)營(yíng)鐵路仍有待探索。

2024年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放的交通運(yùn)輸市場(chǎng)的意見(jiàn)》提到，要促進(jìn)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體多元化和適度競(jìng)爭(zhēng)。方建宏認(rèn)為，主體多元化和適度競(jìng)爭(zhēng)不僅有助于提高行業(yè)的整體效率和服務(wù)質(zhì)量，還能通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

“未來(lái)，還需要在政策配套、盈利模式上進(jìn)一步突破，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。”方建宏說(shuō)。

據(jù)城市進(jìn)化論從業(yè)內(nèi)人士處了解到，目前部委層面正在研究新一輪鐵路改革事宜，研究的方向涉及較大變化，但能否落地以及何時(shí)落地，仍未知曉。

期待

截至今年初，我國(guó)“八縱八橫”高鐵網(wǎng)主通道建成投產(chǎn)約81%，在建規(guī)模約14%，骨架網(wǎng)加密成形，這意味著未來(lái)高速鐵路建設(shè)必然會(huì)向跨省支線(xiàn)通道和省內(nèi)干線(xiàn)通道等聯(lián)網(wǎng)補(bǔ)網(wǎng)方向發(fā)展。

地方建設(shè)高速鐵路，投融資是重要一環(huán)。民資入股參與高速鐵路建設(shè)，為鐵路投融資體制改革提供了新的可能。國(guó)鐵集團(tuán)表示，將進(jìn)一步開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，深化鐵路投融資體制改革，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本和更多符合資質(zhì)條件的施工企業(yè)參與鐵路建設(shè)。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)500797674

作為我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要地位和作用，給予了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)法治保障。方建宏認(rèn)為，這對(duì)于激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

融資難、融資成本高是不少民企面臨的問(wèn)題?！睹駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十七條明確，“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)符合國(guó)家戰(zhàn)略方向的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，依法享受?chē)?guó)家支持政策”，第二十三、二十四條也在強(qiáng)調(diào)融資的平等性。

方建宏表示，以杭紹臺(tái)鐵路為例，目前融資成本比國(guó)有同類(lèi)項(xiàng)目高80bp左右，上述政策有助于杭紹臺(tái)鐵路未來(lái)降低融資成本。

他提到，與國(guó)有控股鐵路相比，民資控股鐵路雖投融資模式不同，但同樣是國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，鐵路的公共服務(wù)屬性不因股東結(jié)構(gòu)不同而發(fā)生轉(zhuǎn)變。希望在融資利率等方面可以做到一視同仁，降低民資控股項(xiàng)目等融資成本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

另外，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》還提到，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)多種方式盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高再投資能力，提升資產(chǎn)質(zhì)量和效益。“這為我們提供了明確的指導(dǎo)和支持。我們希望，能有效盤(pán)活現(xiàn)有的鐵路資產(chǎn)，將其轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性更強(qiáng)的金融工具，進(jìn)而吸引更多的投資者參與到重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。”方建宏說(shuō)。

目前，杭紹臺(tái)鐵路正積極探索資產(chǎn)證券化工作，以期進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)投融資良性循環(huán)。方建宏表示，通過(guò)杭紹臺(tái)鐵路的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，復(fù)星基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)組建了專(zhuān)業(yè)的涉鐵團(tuán)隊(duì)，具備深挖鐵路產(chǎn)業(yè)的能力，未來(lái)還會(huì)有更多相關(guān)的探索和布局。