北師大教授潘峰華：動(dòng)輒幾百億的政府引導(dǎo)基金，很多投資效率并不高

每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美

北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副部長(zhǎng)、教授潘峰華 圖片來(lái)源：主辦方提供

從全球來(lái)看，金融動(dòng)機(jī)、金融市場(chǎng)、金融精英和金融機(jī)構(gòu)等在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著越來(lái)越重要的角色，這也被稱為金融化現(xiàn)象。

在北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副部長(zhǎng)、教授潘峰華看來(lái)，金融化現(xiàn)象具有多尺度性（個(gè)體-企業(yè)-城市-國(guó)家-全球），其中城市與區(qū)域發(fā)展的金融化成為地理和城市研究的焦點(diǎn)。

“這其中非常重要的社會(huì)背景，是城市的建成環(huán)境，包括住房、基礎(chǔ)設(shè)施、土地等都成為資本逐利非常重要的領(lǐng)域。”潘峰華指出。

5月20日，潘峰華在中國(guó)城市百人論壇2023年會(huì)暨青年論壇上作《中國(guó)城市與區(qū)域發(fā)展的金融化轉(zhuǎn)向-機(jī)遇和挑戰(zhàn)》主題演講。他通過(guò)實(shí)踐例證分析指出，金融行業(yè)持續(xù)改革和開(kāi)放，提供了更豐富的金融產(chǎn)品和更多的融資渠道，為地方政府解決城市發(fā)展的問(wèn)題提供更多可能，比如城市更新引入政府和社會(huì)資本合作的PPP模式、公共住房領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等。

不過(guò)，在此過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。比如，城投債曾帶來(lái)地方政府的債務(wù)危機(jī)，一些政府引導(dǎo)基金也出現(xiàn)盲目設(shè)立和投資效率不高等現(xiàn)象，值得關(guān)注。

金融化轉(zhuǎn)向

“金融化核心的定義，簡(jiǎn)單來(lái)理解就是整個(gè)社會(huì)中金融的重要性越來(lái)越強(qiáng)。”潘峰華解釋稱，城市與區(qū)域發(fā)展的金融化，則是指地方政府越來(lái)越多地依賴金融資本市場(chǎng)，采用各種金融工具和手段為城市和區(qū)域發(fā)展融資，以實(shí)現(xiàn)城市和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。

為什么說(shuō)這一現(xiàn)象在中國(guó)變得越來(lái)越重要？

在潘峰華看來(lái)，一個(gè)非常重要的背景是，隨著金融業(yè)持續(xù)改革開(kāi)放，中國(guó)多層次資本市場(chǎng)的建立，尤其是股票和債券市場(chǎng)，為政府融資帶來(lái)了一些機(jī)會(huì)。

其次，資本市場(chǎng)持續(xù)開(kāi)放，我國(guó)的企業(yè)、政府、各類型的機(jī)構(gòu)在境外進(jìn)行融資的渠道也變得更加多元。再加上風(fēng)險(xiǎn)投資和股權(quán)投資市場(chǎng)的發(fā)展和開(kāi)放，這些都為中國(guó)城市和區(qū)域發(fā)展的金融化提供了基本的條件。

潘峰華舉例表示，這種金融化轉(zhuǎn)向首先表現(xiàn)在地方政府設(shè)立的金融類機(jī)構(gòu)。

“我們地方政府在過(guò)去二十多年間，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)越來(lái)越多金融類機(jī)構(gòu)，其名稱包括金融辦、金融服務(wù)辦、金融局等。”潘峰華指出，從實(shí)踐層面看，在2002年上海成立全國(guó)首個(gè)金融服務(wù)辦公室后，大量城市也跟進(jìn)設(shè)立，其職責(zé)主要是促進(jìn)本地企業(yè)上市。

據(jù)此，潘峰華研究發(fā)現(xiàn)，地方政府是不是能夠很好地和資本市場(chǎng)鏈接，對(duì)區(qū)域發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要影響，某種意義上也重塑了中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理格局。

其次是設(shè)立城投公司，也就是地方政府投融資平臺(tái)，通過(guò)發(fā)行城投債獲得的資金用于城市開(kāi)發(fā)，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。

“發(fā)行城投債客觀上加速了中國(guó)的城市化進(jìn)程。”潘峰華指出，“當(dāng)然，其帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題是地方政府債務(wù)危機(jī)，目前已經(jīng)被禁止。”

第三類金融化實(shí)踐是政府引導(dǎo)基金。潘峰華表示，政府引導(dǎo)基金是多目的的，包括融資、投資、招商引資等，利用股權(quán)投資或風(fēng)險(xiǎn)投資等金融工具來(lái)幫助地方實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

“近幾年，合肥因?yàn)榫〇|方、蔚來(lái)汽車等成功案例，被稱為‘全國(guó)最厲害的創(chuàng)投政府’。這也激發(fā)了各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情。”潘峰華指出，眼下政府引導(dǎo)基金方興未艾，但也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，包括一些地方政府非理性設(shè)立，以及很多動(dòng)輒幾百億的政府引導(dǎo)基金，但其投資效率并不高，“很多資金存在賬上投不出去”。

機(jī)遇與挑戰(zhàn)

潘峰華分析指出，中國(guó)城市與區(qū)域發(fā)展的金融化轉(zhuǎn)向，為地方政府提供了更多金融產(chǎn)品和融資渠道，讓解決城市和區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題有了更多可能。但同時(shí)也帶來(lái)不少挑戰(zhàn)。

比如，“很多時(shí)候我們看到地方政府成立政府引導(dǎo)基金，一定程度上是既當(dāng)‘運(yùn)動(dòng)員’、又當(dāng)‘裁判員’”，在這個(gè)過(guò)程中，怎么處理好和（金融）市場(chǎng)的關(guān)系？

再比如，如何吸引和用好優(yōu)秀的金融人才來(lái)服務(wù)地方發(fā)展？

此外，在地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)過(guò)程中，出現(xiàn)一些非理性學(xué)習(xí)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，從而造成風(fēng)險(xiǎn)和浪費(fèi)，包括城投債、政府引導(dǎo)基金投資效率不高等。如何避免這些問(wèn)題？

潘峰華告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，西方相關(guān)研究表明，城市與區(qū)域發(fā)展的金融化可能導(dǎo)致地方政府決策逐步受制于資本市場(chǎng)。

“簡(jiǎn)而言之，西方的地方政府過(guò)于依賴資本市場(chǎng)來(lái)提供公共品或準(zhǔn)公共品（如公共住房），地方政府在決策時(shí)被迫接受資本市場(chǎng)的邏輯（如不斷提高的投資回報(bào)率預(yù)期），從而減少了政府在維持社會(huì)公平正義的能力以及對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷責(zé)任。”潘峰華提醒，目前這種現(xiàn)象在西方依然在持續(xù)，甚至加劇，應(yīng)警惕在中國(guó)出現(xiàn)這樣的后果。

“隨著我國(guó)地方政府日益注重利用金融資本市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市與區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)，中央政府既需要鼓勵(lì)地方政府和金融市場(chǎng)的創(chuàng)新，但同時(shí)也要加強(qiáng)有效監(jiān)管，防止產(chǎn)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)。”潘峰華說(shuō)。