疫情之下，財政政策應如何發揮作用？

編者注：4月17日，中共中央政治局會議指出，要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響。積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發揮穩定經濟的關鍵作用。

疫情暴發以來，國家出臺了一系列財政政策。近日，受中國資本市場50人論壇的邀請，中國財政科學研究院院長劉尚希就疫情條件下的財政政策談了一些看法。本文是他的演講中的主要內容，我們希望有助于讀者理解當前的財政政策。

劉尚希

怎么正確理解疫情條件下的財政政策呢？我想談三個問題：1、梳理一下疫情暴發以來出臺的一系列財政政策；2、我們怎么理解這些政策；3、對財政政策是如何發揮作用的。

第一個問題，疫情暴發以來出臺了哪些財政政策？

我們對疫情暴發以來出臺的財政政策作了一下初步的梳理。這些政策清單應當說是很長的，這些政策有針對地方的政策、針對企業的政策，也有針對個人的政策。

總體上分為三類：一是對地方出臺的政策，大概5項，指導地方在疫情條件下，財政怎么發揮作用；二是針對企業的政策24項，這些政策是最多的，有各個方面的，針對企業的救助政策。這些政策；三是對個人的政策，比如說對患者的補助政策，對醫護人員的保障政策等等。這些政策到目前為止大概有9項。整個政策有38項，可能以后還會出臺相關的政策。這些政策涉及稅收減免、財政補貼、出口退稅、貸款展期、貸款貼息、擔保和優惠，部分稅費緩期繳納等，地方也因地制宜出臺了不少政策和操作細則。

第二個問題，這些政策如何去理解？

整體來說，我覺得當前疫情條件下出臺的財政政策是三個方面的政策。

第一，對沖疫情沖擊的政策，要理解這個政策，首先得搞清楚當下的疫情。當前的疫情實際上是一次全球性的危機，對一個國家，對全球，對整個社會，對經濟，對每個人的生活都帶來了沖擊，這是一種全面的沖擊，全方位的沖擊。

在這種情況下，財政政策及時出手，對沖疫情的沖擊。因此，疫情產生了多層面的沖擊，就要有針對性地采取措施，所以要對沖疫情的沖擊，避免疫情對這種沖擊進一步擴散、擴大，程度進一步加深。所以疫情條件下的財政政策，首先是一個對沖政策。

第二，疫情下的財政政策是一個買單的政策。財政政策和其他政策是不一樣的，它是買單的，這是財政政策區別于其他政策的一個顯著特征。

怎么買單？有的就直接花錢，有的通過減稅，也有的通過緩繳，其實這都是買單的一種方式。當然嚴格意義上說，稅收的緩繳或者費的緩繳不算買單，但延遲了，至少在這個時間之內不需要交稅費，某種意義上也是降低了它的成本，也是買了一部分單。買單在支出方面比較直觀，就是花錢。再就是從稅費方面，這方面買單其實也不少。這個數加起來可能是萬億級。所謂萬億級，財政在這上面花的錢，社保繳費階段性的減免可能就是兩三萬億。當然具體這個賬怎么算，可能不同的人有不同的算法，總之這個數是比較大的。

這個買單持續多久呢？是不是一直買下去呢？這就要看疫情的變化，看疫情風險的狀態怎么變化，這個難以預計。所以這個買單的政策取決于我們國家的疫情，也取決于全球的疫情對我們國家的影響。所以持續多久是不確定的。

第三，當前疫情條件下的財政政策是救助的政策。這個政策的目標是生存，是保存量，不是促增量。也就是說，當前的財政政策是保民生，保證居民的基本生活，保證人民生命、身體健康，要規避這方面的風險，同時保企業的資金鏈，保供應鏈，保產業鏈，盡可能在疫情條件下，促進經濟的循環，減少因為抗擊疫情帶來的阻礙。從這點來看，當前疫情下的財政政策都是保生存的政策，所以它是一個救助的政策。只有在這個前提之下，才談得上穩增長。

第三個問題，財政政策是如何發揮作用的？

第一，注入確定性。新冠病毒帶來的不確定性，會導致我們的經濟社會各個方面的不確定性一同擴散，這就是公共風險。財政政策就是要對沖這種不確定性，就是要注入確定性，為疫情防控、居民生活、復工復產要注入更多的確定性。

怎么注入確定性？其實這跟疫情防控有點類似，通過前面所講到的一系列財政政策，加上其他的貨幣政策，其他的宏觀政策，去隔離風險，遏制風險鏈延伸。

對于企業的救助，其實我們保存量、保民生，就是在隔離風險。對老百姓說，無論怎么樣，要保證基本的生活，如果以后疫情導致無法生活下去，那這個風險就進一步擴大了，就延伸了。所以運用財政政策注入確定性，防范風險。就是隔離疫情所引發的一系列的風險，當然這個風險鏈條是很多的，方方面面，剛才我只是舉了一個例子。通過財政政策隔離風險、遏制風險鏈的延伸，就會避免整個國家的公共風險水平進一步升級，遏制疫情的沖擊。

第二，以風險對沖風險。這也是疫情條件下財政政策所發揮的作用。

為什么以財政風險對沖公共風險呢？一系列財政政策的出爐，一方面是減收，一方面是增資，增資減收，加上經濟下行，財政收支的缺口就快速擴大，這個缺口擴大了，赤字、債務就會大大增加，從這個角度來看，財政風險自然也就擴大了，從我們國家現有的財政狀況來看，擴大一些財政風險是可以承受的。所以，我們以財政風險對沖其他的公共風險，我們是有能力的。

當前，像疫情這一類的公共風險，不僅僅是一個國家可以應對的。在全球化的條件下，在產業鏈、供應鏈都已經全球化的狀態下，這些公共風險其實受雙重影響，一是國內的政策，國內的疫情，二是國外的政策，國外的疫情。所以現在需要放在全球來看。從這點來看，以風險對沖風險需要從全球著眼，也需要全球協調，僅僅靠一個國家，效果應該是非常有限的。

第三，當前疫情條件下，財政政策發揮作用其實是有條件的，這個條件改變風險權衡，人類社會某種意義上就是一個風險共同體。我們說利益共同體，其實利益共同體另一面就是風險共同體。

有公共風險的時候，我們需要用財政政策的手段抗擊風險，但是抗擊風險的時候，又給自身帶來風險，有可能導致財政不可持續。

因此，我們必須權衡，這里面權衡最重要的就是財政風險和公共風險的權衡。

像美國2008年金融危機的時候，歐洲出現經濟危機的時候，大家發現一個共同的特征，就是赤字債務飆升，財政風險急劇擴大，就是通過財政風險對沖金融風險，對沖經濟風險。財政發揮作用就是不斷對沖財政風險和公共風險之間的關系，財政作為國家治理的基礎，在治理風險過程中財政去發揮作用，財政這個基礎性作用就體現在它可以把公共風險轉化成財政風險，可以當作一個工具對沖公共風險，發揮財政的基礎性作用，這是其他政策手段所難以比擬的。

就這點來講，在當前疫情條件下的財政政策依然對沖疫情這類公共風險，以及對沖疫情所引發的經濟領域、社會領域等等公共風險，這就是財政發揮的作用。通過對沖風險，降低我們國家整個風險水平，擴大老百姓生活的確定性，這個確定性通常來說就是安居樂業。經濟也是一樣的，可以恢復到常態。當然要根本實現這一點，要等到疫情真正得到完全徹底的控制。在這個條件下，才有可能。

（作者為中國財政科學研究院院長）

封面圖片來源：新華社圖