熊錦秋：證券市場禁入制度不能留下彈性空間

每經編輯｜熊錦秋    

◎熊錦秋

日前，證監會發布《關于修改<證券市場禁入規定>的決定》（以下簡稱《禁入規定》），主要對市場禁入措施的適用條件和范圍等進行了修改完善，比如將“當事人抗拒調查”、“從事欺詐發行、內幕交易和操縱市場等違法行為”、“累犯”等情形也納入適用終身證券市場禁入措施等。筆者認為，《禁入規定》根據證券市場最新發展情況進行完善非常正確，但或許還有一些根本性問題需要明確。

什么是證券市場禁入？按《證券法》第233條，所謂證券市場禁入，是指在一定期限內直至終身不得從事證券業務或者不得擔任上市公司董監高的制度。當然，由于新三板以及非上市公眾公司的蓬勃發展，《禁入規定》對“證券市場禁入”的定義有進一步完善，第四條規定，“被證監會采取證券市場禁入措施的人員，除不得繼續在原機構從事證券業務或者擔任原上市公司、非上市公眾公司董監高外，也不得在其他任何機構中從事證券業務或者擔任其他上市公司、非上市公眾公司董監高；也即市場禁入概念拓展到非上市公眾公司領域。

但上述定義可能還不到位。比如某個自然人投資者若被采取證券市場禁入措施，是否還可買賣股票投資，這個問題必須明確。

因此應對“從事證券業務”作出較為“廣義”的解釋或定義，也即被實施證券市場禁入后，不僅不得在證券機構從事證券業務、不得擔任上市公司或非上市公眾公司董監高等，還要禁止其買賣股票、甚至禁止其操作他人股票賬戶。

此外，還有一個難以回避且非常重要的問題是，“證券市場禁入措施”是屬于“監管措施”還是屬于“行政處罰”。這是因為《行政處罰法》對行政處罰規定了明確的程序以及齊備的救濟措施，比如當事人對行政機關所給予的行政處罰享有陳述權、申辯權，對行政處罰不服的，還有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；但若只是“監管措施”，當事人的救濟權利就比這要少得多。

《禁入規定》雖然規定實施證券市場禁入措施的當事人有陳述、申辯和要求舉行聽證的權利，但卻沒有規定申請行政復議和提起訴訟的權利，證券市場禁入或未看作是“行政處罰”。另外，目前“市場禁入決定書”與“行政處罰決定書”兩者分門別類，證券市場禁入或是作為獨立于行政處罰外的一種監管措施。

按2002年《關于進一步完善證監會行政處罰體制的通知》，監管部門認為違法行為不成立或雖構成違法但依法不予處罰，應當采取非行政處罰性監管措施；而按《禁入規定》，只有那些情節嚴重的違法違規行為才會被實施證券市場禁入措施。因此，從違法違規情節來考慮，筆者認為證券市場禁入措施理應納入“行政處罰”范疇，而不宜納入“監管措施”。

另外，《行政處罰法》第八條明確規定的行政處罰，包括“警告，罰款，責令停產停業”等6種，另外該條還規定了“法律、行政法規規定的其他行政處罰”兜底條款；既然“警告、罰款”屬于入行政處罰，而“證券市場禁入”遠比“警告、罰款”等殘酷，那么“證券市場禁入”也理應被納入“行政處罰”范疇。