臨港新城發展之現狀：千億投資下人口稀少 產城融合成最大難題

每經記者戴高城夏冰 8月22日，商務部發布消息稱，國務院于近日正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，而被認為是自貿區直接腹地的臨港新城也走到了聚光燈下。 《每日經濟新聞》記者在翻閱臨港地區規劃時注意到，到2020年，臨港新城將成為上海東南地區最具集聚力和發展活力的中等規模濱海城市，并依托上海唯一深水港洋山港成為輻射長三角的巨型物流基地。預計，屆時人口規模將達到80萬。 要使灘涂建城、因“港”而生、開發面積達315平方公里的臨港地區成為“生產生活成本洼地，集聚產業人才的高地”的一個新“城”，臨港已然在產業調整和人口集聚道路上努力奔跑了10年。盡管已經得到了不少政府財稅、政策方面的傾斜，但在其舉全力“造城興業”的背后，千億元投資和新城人口稀少之間出現矛盾，被外界指向“臨港的‘城’仍需假以時日”。如何破解產城融合中產業支撐城市發展與人口導入之間的難題，成為考驗主政者的一道嚴峻挑戰。 城市篇 集聚度不高臨港面臨人口導入之困 每經記者戴高城夏冰 一座理想的城市在發展壯大中遭遇的最大挑戰是人口的集聚，這亦是所有新城建設所面臨的問題。臨港新城在近十年的發展中，產業初具規模，“臨港制造”品牌效應初顯，但由于常住人口過低，在一些媒體的報道中，臨港新城一度被稱為“空城”。 近日，《每日經濟新聞》記者奔赴臨港進行調查，發現臨港并非完全意義的“空城”，其人口聚集度不高的背后更有配套就業、社會保障體系、交通基礎設施建設、通訊、教育、醫療、城市規劃等方面的問題，最重要的是，臨港千億投資和人口稀少之間的矛盾根源在于產城融合度不高。 主城區與分城區“冰火兩重天” “現在正值暑假，老師和學生都放假了，所以人少了很多?！蓖蹯o對《每日經濟新聞》記者說道，王是主城區一家湘菜館的老板，其所說的學校是指上海電機學院、上海海洋大學、上海海事大學在臨港新城建立的分校。 此前，有報道稱，臨港新城人口4.6萬人，其中，3.1萬人為大學生。臨港新城主城區也正依托三所高校和3.1萬名大學生形成一個大學商業區，目前臨港主城區的活動也主要集中在古棕路這幾所大學旁邊。 以住宅為例，主城區僅有5個小區，綠地東岸漣城、宜浩家園、滴水湖新苑三個商業房小區以及為兩所大學配套的海事小區、海洋小區均已交房多年，除了滴水湖新苑，其他四個小區都在古棕路上。 不過，臨港新城官方公布的數據來看，到2010年底，累計建成各類道路210公里，河道98公里，海堤29公里，供水、污水、雨水、電力、燃氣、信息管網各200公里，雨污水泵站27座，電站13座，水閘3座。一期開發區域基礎設施基本建成。 除了基礎設施的完善，各種商業樓盤的開發、地標景觀滴水湖對外開放等商業配套也進一步形成，但臨港新城滴水湖區域給人的感覺很“空”，新樓盤無商戶入駐、無企業辦公，空置占了絕大部分，有些道路車流和人氣明顯不足。 然而，與主城區的冷清不同，《每日經濟新聞》記者在相隔不到7公里的泥城鎮看到的卻是另一番景象，泥城鎮正形成了一個超大型生活社區。 泥城鎮東南與臨港新城主城區和洋山保稅港區接壤，西南毗鄰臨港重裝備產業區，由于地理位置特殊，隨著上海臨港新城的開發建設，泥城鎮36平方公里被規劃為臨港裝備產業區用地，8.25平方公里被規劃為臨港新城四大分城區之一。 而發電及輸變電設備、大型船舶關鍵件、海洋工程裝備、汽車整車及零部件、大型工程機械制造等五大裝備產業和現代航運物流、保稅展示與貿易、服務貿易與服務外包等現代服務業在泥城鎮或周邊落戶，為泥城鎮聚集大量流動人口。 走在泥城鎮街道上，各種商業配套設施齊全，大型超市一應俱全，連知名國際快餐企業也入駐小鎮。 受限于戶籍制度 臨港新城上述現象正是常住人口環節缺位所導致。 從表面上看，戶籍制度的約束仍然使部分非上海戶口難以落戶臨港，這也使得該地常住人口無法短時間增加。 為解決這一問題，今年6月19日，上海市政府新聞發布會上公布，從7月1日起實施的《上海市居住證管理辦法》，臨港新城辦理居住證可以加16分。 臨港地區開發建設管委會綜合計劃辦主任湯文侃告訴《每日經濟新聞》記者，“‘雙特’政策提出重點機構緊缺人才直接落戶、緊缺專業人才和高技能人才可申辦人才居住證、對臨港地區工作的人才可享受居住證專項加分等優惠政策，目前已經取得成效。如7月1日上海居住證積分管理辦法實施后，今年1~6月，臨港地區共有54人辦理居住證，平均每月9人；7月1日至8月15日，共有150人辦理居住證，平均每月100人?！? 記者從臨港新城相關部門得到數據顯示，目前臨港地區常住人口有25萬人左右，其中，主城區6.5萬人（含高校師生員工4.4萬人），產業區19.5萬人，產業工人約3萬名。與開發初期相比，增加了近10萬常住人口。到2020年，規劃常住人口將達到80萬人。 不過這一數據和規劃仍存在沖突點，按照到2020年80萬人口的規劃，每年需要導入9萬左右的人口，如果僅以目前的導入速度，這幾乎會成為一個“不可能完成的任務”。 交通的變革 重裝備產業區、洋山港保稅區等形成的有效人口不能成為常住人口。 至于早前傳出的上海市區至臨港新城的S2高速公路免費政策，也并未施行。 同時，記者在實地采訪中亦同樣感受到了出行難。一個偌大的城區少見出租車，僅有的十幾輛“黑車”還停在新建的上海市第六人民醫院門口固定招攬顧客，而在一個站牌等公交車的時間平均在一個小時左右。 而根據臨港產業區在“十二五”規劃中提出的“切實改善與中心城之間的交通出行條件，實現“15、45、60”的目標，相鄰片區間15分鐘到達（以地面公交為主），產業區與中心城之間45分鐘到達（以城市軌道交通為主），產業區與相鄰城市之間60分鐘到達（以城際鐵路為主）”的發展目標，那么，在這個被稱為人口因素當中另一矛盾點的交通問題上，臨港新城確實需要“假以時日”。 談及被寄予厚望將于今年年底開通的16號線，易貿資訊宏觀行業分析師馬泓看來，“盡管在基礎設施上已經累計投資近170億元，軌道交通16號線正在進行建設，然而臨港與上海市核心區塊的聯系依舊不夠。城區內的公共交通事業依舊處于相對落后水平，與市區的服務水平存在差距。由于基礎設施建設在回收成本上量非常小，因此，政府在進行財政支出和融資方面積極性較之實體企業的資金周轉意愿偏弱，這對于人力資源的要素轉移造成了阻礙，地區物資轉移成本偏高。” 配套設施不完善 “人荒”還導致難形成成熟的社區。漢宇地產在1月份發布的報告指出，由于位置偏遠，交通不便，成熟度低，過去一年臨港新城主城區樓盤備受“冷落”，新房市場表現低迷，供需并不活躍。商品房成交的低迷讓土地成交熱度不高。 而在對臨港的規劃中，臨港新城會是一個宜居宜業的城市，主要是針對中高端人士，這部分人在上海市區幾乎都有房產，受到上海二套房限購的影響，這部分人群難以在臨港定居。 問題遠不止于此。馬泓對《每日經濟新聞》記者表示，“人口流轉速率的減緩，對城市發展是非常不利的。臨港在發展的十年中，城市面積的擴張和城市人口的擴張速度發生了脫節。2012年，中心區圍繞滴水湖的規劃面積已經達到42.1平方公里，是規劃初期5.6平方公里的7.5倍，2013年的規劃面積更大；但人口規模的增幅無法與之匹配，這是對臨港‘空城’現象解釋的原因之一?！? “臨港新城的政府主導過強，使得市場、產業還未能得到充分的發育，而人口的集聚卻又正是在市場和產業集聚的基礎上來促進的。所以，表現在臨港上，規劃過大，人口集聚并不理想。”復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠表示。 因此，馬泓認為，“引入人口，與新型城鎮化關系密切，但絕非‘機械化’的人口轉移，配套政策必須得跟上，包括基礎的配套就業、社會保障體系、交通基礎設施建設、通訊、教育、醫療等，臨港在住房、醫療、教育和保障方面都不盡如人意。” 臨港新城概況 總規劃面積：315.6平方公里 功能區：主城區、重裝備產業區、物流園區、主產業區、綜合區、臨港奉賢園區 城市社區：泥城、書院、萬祥、蘆潮港 產業篇 “臨港制造”效應初顯產城潛力有待挖掘 每經記者戴高城夏冰 在人口導入上，盡管前路漫漫，但目標為打造成為“智慧低碳、生態宜居、面向國際、面向未來的綜合性節點城市”的臨港，顯然在發展了10年后，急需政策幫助使其產業發展步入產城融合的快車道。 對此，去年9月，上海市決定在臨港“建立特別機制和實施特殊政策”（以下簡稱“雙特”）。今年上半年，臨港管委會出臺了“雙特”30條實施政策（以下簡稱“臨港30條”），上海市政府正式頒布《臨港地區中長期產業規劃》。在此背景下，臨港產業格局以及城市配套均取得快速提升，區域潛力有望得到進一步挖掘。 臨港“6+1”產業模式 伴隨著浦東二次創業大幕的徐徐拉開，“上海向東”和“浦東向南”之勢客觀成形。 “可以說，我們經過10年開發建設，目前在產業上的布局已經初具規模。經過10年的城市建設和產業集聚，臨港目前正處于從量變到質變的一個關鍵時刻?！睖馁Α睹咳战洕侣劇酚浾弑硎?。 作為上海建設“四個中心”之國際航運中心建設的國家戰略前提,臨港新城的開發和建設也烙上了具有明顯的國家拉動式產業區的印記。 一組來自臨港的數據顯示，2012年，固定資產投資總值達到1160億元，吸引產業投資720億元，高新技術企業占已投產企業44%；工業總產值達到600億元，工業總產值年均增幅達到45%，稅收收入年均增幅超過22%。截至目前，上海臨港產業區已引進產業項目130個，產業項目總投資額達430億元，其中外資14.2億美元，已落戶產業項目的達綱產值預計將達1200億元。 按照臨港地區“十二五”規劃中提及的，臨港地區要基本建成高端制造要素高度集聚、先進制造業與現代服務業高效聯動的“智造城”要求，記者發現，目前臨港地區從前期研究到已確定的產業是以“6+1”形式呈現。 “產業引入跟國家改革開放戰略直接掛鉤，對迎接新一輪的紅利的沿海地區上海而言，是產業”微笑曲線“向兩端延伸。本質上，臨港還是塊尚未開墾的錨地，因為大飛機等航空領域的技術依舊處于相對嚴控領域，相對地，機械制造是承接上海傳統工業的產業，具有往上層技術拓展的基礎知識?！眳^域宏觀專家易貿資訊宏觀分析師馬泓如是指出。 馬泓表示，與過往傳統工業園區不同的是，臨港“6+1”產業的配置模式并非相互獨立，而是互相交叉，技術間的碰撞和摩擦是形成產業融合的重要因素。 對于以高端制造為首的產業布局，馬泓分析指出，“臨港制造業是分布在城市圈，這種合理的配置其比例可使其勞動生產率提高2%~10%。因此，現代科技產業生產率的提高會更大?！? 在航運功能上，臨港依托洋山深水港的發展亦逐步增強?！芭R港產業方面的另外一個優勢，就是具有得天獨厚的港口優勢，其物流與運輸領域的發展前景最為突出。坐擁吞吐量排名世界第一的上海港，全球最知名、最有影響力的物流公司及船運公司紛至沓來?！瘪R泓指出。 對此，有專家指出，下一步臨港將步入加速發展的快車道。 此外，記者在臨港30條中發現，該政策提及“為了更快地推進項目建設、引進投資，落戶臨港地區的產業項目，一般在150個工作日內完成前期審批手續，實現開工建設。” “臨港的開發建設是一個持續發展的、不斷完善的過程。隨著進一步打開節能環保、新一代信息技術、智能制造等產業門類，在企業類型上將更加豐富?！睖馁┓Q，目前，臨港已開發的區域占總面積315平方公里不到1/6，臨港已為下一步產業的發展預留好發展空間，比如大飛機、內燃機等需要擁有大面積土地建設的優質項目。 “臨港式”產業面臨的挑戰 “十二五”期間，國際經濟進入重新洗牌、全球產業進入結構深度調整、國內產業進入梯度轉移調整升級狀態，如何把握“十二五”末期的機遇，并且正視這些挑戰成為臨港主政者案前的一道考驗。 “臨港當初的設計為依靠港口而帶動起來的‘臨港產業’，即把原材料、生產燃料從外國運進來，再把中國產品輸出去，以帶動航運發展，進而帶動臨港的產業。因為有深水港，所以，臨港才要了200多平方公里的園區。”上海市社會科學院部門經濟研究所所長楊建文對記者表示，這種想法是毫無問題的。 但楊認為，現在的問題在于臨港的航運并沒有發展起來，這與最初的設想偏離。經過10年建設，如今臨港地區的基礎設施發展初具規模了，但經濟危機卻來了。 “危機引發了諸多變化。其中，國際航運的變化導致深水港對產業、新城的帶動減弱?！睏罱ㄎ娜缡侵赋?。 依據目前上海港的吞吐量高居世界第一來看，港口每年已集聚更多的集裝箱和干散貨來往運輸，因此，馬泓分析指出，“深水港是港口，地塊是一直存在的、不動的，但是‘產業和城市’的發展是隨著新進‘增量’而發生轉變的。一旦下一步臨港放開政策，就有吸引更多港口貿易的可能性。而正是由于臨港產業、新城之間的融合尚處于初級階段，所以才導致該地區的發展現狀可能低于此前的預期，深水港的潛力還沒有充分展示出來。” 正是由于上述功能的變化，近年來，臨港把裝備制造集中放在200多平方公里的規劃部分里面。楊建文直言，而對于納入臨港的裝備制造產業來說，有把一塊磚頭從上海的“這兒”搬到了“那兒”之嫌。 “納入臨港的裝備制造產業也只是把上海原先裝備制造比較集中的、中心城區的延伸區、拓展區的閔行區的裝備制造業給置換出來。現在看來，汽車整車裝備基地放在臨港是不錯，但整體上，臨港的產業本身的支撐與原初設想有差距，當然，現在臨港方面還是在盡可能地推進?！睂τ谂R港目前的產業結構，楊建文如是認為。 與此同時，當前來自全國激烈的產業和區域競爭、不斷提高的綜合開發成本和企業對配套環境的要求，都對各地產業區能否堅持產業定位、加快提高產業核心優勢和產業區競爭力提出全新課題。 此外，臨港在交通體系健全度、綜合配套不完善而無法滿足產業發展需要，以及人才引入難度大及后續發展缺乏智力支撐等系列問題，都對下一步臨港的發展提出了更高的挑戰。 對此，《臨港產業區“十二五”規劃綱要》也稱“與同類開發區相比，臨港產業區開發建設的基礎條件相對較差，原先的產業基礎、社會配套幾乎為零。而臨港產業區在地價、稅收、政策方面卻不具備任何優勢?！? 顯然，在發展入快車道的臨港，遭遇的外部環境壓力不小。 管理體制破局 在談及承壓產城融合問題的同時，楊建文認為，臨港地區管理體制上的頻繁調整一定程度影響了開發區的順利發展。 “現臨港300多平方公里的開發面積，僅次于當時的浦東大開發的500多平方公里，未來盡管臨港還要拓展奉賢區域，但它和浦東開發的不同點在于，臨港區域的開發一直是原南匯區政府主導的，現在南匯已并入浦東新區。如果臨港開發以南匯為開發主體的話，會有很大的局限，不只體現在人力、物力、財力上，還有思維方式和行為方式。”楊建文對記者表示，對于臨港開發的事權財權，上海市政府也從整個上海的層級進行考慮，從整體推進。如此，就造成在臨港開發的整個過程中，管理的機制體制不順暢。 原來的臨港曾存在幾家（指幾個部門）同時治理的問題，用‘九龍治水’形容一點都不為過，但問題是，九龍之間還需要協調統一起來。”楊建文直言，上述這些都要通盤考慮，而不是就比較突出的某個情況采取臨時措施。因為在后金融危機時期，臨港的區域、產業該怎么定位，和國家的經濟轉型是有聯系的。 盡管外界對于臨港在事權財權的匹配度上存在疑惑，但今年臨港“雙特”政策下發解決了模糊定位等問題。“雙特”政策指出，要求上海市和區的相關行政審批權限最大限度地下放到臨港地區管委會。 針對上述問題，南匯新城鎮黨群工作辦主任張建芳對《每日經濟新聞》記者表示，實施“雙特”政策后已向臨港地區簡政放權了。 “臨港地區是全市乃至全國唯一的‘管鎮合一’體制?！睆埥ǚ贾赋觯瑥?012年9月起，臨港地區的管理體制已經作出重大調整，即開發區管委會和政府合并成一套人馬，撤銷原臨港產業區管委會、南匯新城管委會、浦東新區申港街道和蘆潮港鎮等4家單位，組建臨港地區開發建設管委會和浦東新區南匯新城鎮，形成臨港地區統一規劃、統一開發、統一管理的新格局。 臨港產業構成 形式：“6+1” “6”：新能源裝備、汽車整車及零部件、船舶關鍵件、海洋工程、工程機械、民用航空配套 “1”：戰略性新興產業