全面審計地方債務可為財稅體制改革做準備

①國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室主任牛犁 ②對外經貿大學金融學院兼職教授趙慶明 ③惠譽評級國際公共財政團隊聯席董事高俊杰 ④法國興業銀行中國經濟師姚煒 （張常春/制圖）

證券時報記者 唐曜華 蔡愷

8月份審計署將啟動對政府性債務的全面審計。

審計風暴的來臨將對處于債務到期高峰期的地方政府債務帶來哪些影響？又會對尚未企穩的宏觀經濟帶來怎樣的影響？

證券時報記者邀請了國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室主任牛犁、對外經貿大學金融學院兼職教授趙慶明、惠譽評級國際公共財政團隊聯席董事高俊杰、法國興業銀行中國經濟師姚煒四位專家一起探討這些問題。

為下一步改革做準備

證券時報記者：去年底至今年年初，審計署對36個地方政府本級政府性債務進行了審計，時隔數月后又啟動對地方政府債務全面審計，目的是什么？

趙慶明：國際投資者看空中國，提出做空中國，一個主要的論據就是地方債務風險。大致觀點是地方債務擴張不可持續，馬上要爆發危機。近期美國底特律申請破產保護，很多人將此跟中國聯系在一起，而聯想到地方融資平臺。事實上，底特律破產對美國影響很小，對美國資本市場沒有產生多大沖擊。

中國的情況不太一樣，往往一有人提及地方債務風險，就會對市場產生一定的心理影響。主要原因是地方債務不透明。我認為，此次官方是下決心要解決這個問題，摸清地方債務的家底，讓市場放心，并為下一步出臺改革措施做準備。

姚煒：實際上，去年底開始的債務審計覆蓋范圍并不全面，最完整的還是2011年3月至5月的那一次審計。不過，兩年過去了，很有必要再對全國范圍的地方債務情況進行全面摸底。這也有助于政府債務全口徑統計常規化，為進一步的財政稅收改革做好準備。

證券時報記者：2011年審計署對全國地方政府性債務進行全面審計，針對的是4萬億刺激計劃后地方政府債務擴張情況，那么，本輪全面審計有哪些不同？預計現在地方債務規模有多大？后續出臺監管舉措，收緊地方政府融資渠道的可能性大嗎？

牛犁：2011年全面審計后，地方債務還在快速增長。但一直沒有明確的數據，銀監會公布的只是商業貸款。而其他融資渠道包括委托、擔保、信托，以及從別的地方拆借的數據很難統計。

地方政府的項目也好壞混在一起，裝到地方融資平臺里一起融資。此次審計就是要把情況弄清楚，有前景的項目以后繼續融資，沒前景的項目融資就會困難。

估計全面審計完成后并不一定會收緊地方政府融資渠道。其實很多地方融資平臺能掙錢，只不過項目周期太長——這不代表都是呆賬壞賬，例如擅長做基礎設施項目的國家開發銀行壞賬率其實很低。

趙慶明：現在地方債務規模到底是9萬多億，還是一些機構猜測的20萬億，很難說得清楚。這兩年除了銀行貸款外，還有通過城投債、信托、保險等渠道融資形成的負債。尤其是去年下半年啟動了一些政府投資項目，銀行不敢發放貸款，但啟動項目又需要資金，所以又采取了一些創新的融資方法，包括一些保險資金通過一些方式介入地方投資項目。去年以來城投債規模快速增長，該渠道的數據統計不難，但信托產品、銀行或其他機構牽線的融資規模則較難統計。

摸清家底不一定意味著要收緊地方債務融資。即使要控制新項目，已經在建的項目斷糧的話就容易變成半拉子工程。

因此重要的是要進行改革，厘清地方政府的事權和財權，尤其是厘清事權很有必要。地方政府之所以需要不斷融資，是因為地方政府攬了一些不該攬的活。現在地方融資平臺承攬的投資分為兩大類，一類是公共品的投資，社會資本不愿投資；另一類是純商業化的項目，完全可以市場化運作，要么做成國企模式按照商業原則去做，要么交給社會資本、民間資本去運作。

高俊杰：新一屆政府上臺后，將防止系統性金融風險當成一項重要任務來抓。今年以來的首發（IPO）核查、債券市場核查，還有緊接著的地方債務核查，都遵循了這種思路。

我們團隊預計，去年底地方債務規模已達到12.8萬億——這包括了去年銀監會對地方平臺貸款9萬億規模的測算，還有大約1.7萬億的城投債，以及信托貸款、基建信托以及影子銀行涉及地方政府的部分。我認為，國家以后還是會適當壓縮地方債規模的，因為前幾年由投資拉動的經濟增長模式正向消費主導的模式轉變。

姚煒：我們估計地方債規模已達到18萬億左右，貸款仍占大頭，不過，這兩年信托、平臺債等增長非?？?。預計后續的監管措施可能會收緊部分風險較大、成本較高的地方政府負債渠道，例如信托——資金成本已超過很多政府項目的盈利；與此同時，政府可能會放寬一些風險低、成本低的渠道，例如地方政府發債，這有利于減少地方政府的負債壓力。

應對風險需疏堵結合

證券時報記者：在2011年的審計過程中，地方平臺融資增幅曾出現較大回落。而在當前宏觀經濟尚未企穩的環境下，地方政府去杠桿化可能帶來哪些陣痛？

牛犁：2011年審計地方債務，不會直接造成融資增速下降，平臺融資增速下降可能由其他原因造成。比如銀行擔心一些地方政府債務率過高，出于商業考慮收緊貸款等。再說平臺融資牽涉的地方政府投資只是宏觀經濟的一個領域，影響不會那么大。

高俊杰：過去兩年銀行的平臺貸款增長慢，低信用級別的地方平臺融資紛紛轉向信托、平臺債等渠道。如果國家進一步收緊平臺貸款，那么這些地方政府的影子銀行融資部分可能會出現再融資風險：這不同于貸款，債券較難展期，而且新發債的利息也會比較高，這些都可能成為地方政府的負擔。

雖然我們現在并不用擔憂系統性風險，但一些經濟不發達的地方政府可能會出現財政困難。

姚煒：我認為不必對審計后的政策影響過于悲觀，預計政府在地方債上面會“疏堵結合”——收緊風險大的，放寬風險小的。而且，政府也已經意識到經濟增速不可能像過去那樣一直那么高了。

證券時報記者：地方債務是否已膨脹到危險地步，未來加杠桿的空間還有多大？長期來看，如何才能有效遏制地方政府不斷大規模舉債的沖動？該如何進行財稅體制改革減輕地方政府融資壓力？

趙慶明：改革步驟應該是先清晰事權，再清晰財權。財政收入方面主要是建立地方稅體系。地方收入來源包括地方稅加上中央轉移支付，未來改革的方向應該是壓縮專項轉移支付，增加一般轉移支付。

總的來說，地方財權還是比較清晰的，但地方財政支出的錢都用在哪些方面，卻不是很清晰。因此，重要的是清晰事權，明確地方政府哪些方面可以做，哪些方面不可以做。

牛犁：家底揭曉前很難說是不是到了危險的程度，國際公認的警戒線是債務總額占GDP60%、財政赤字為3%，所以還要看最終的審計結果。

下一步，需要推進財稅金融體制、預算管理體制改革。地方政府的核心是提供公共服務、承擔非贏利的項目?，F在存在的問題是，哪些項目能掙錢，地方政府就搶著去干。預計下一步財稅體制會有全新改革，包括財稅、金融、城鎮化、城鄉布局等方方面面的改革都會有。

姚煒：我認為加杠桿的空間還是有的。但并不意味著能盲目地加杠桿，因為目前政府的投資效率在下降。因此，要改變地方政府缺少投資規劃、投資項目不產生盈利的一貫做法，多投資于環保等稀缺產業，提高加杠桿的效益。

證券時報記者：新型城鎮化對增量資金的需求依然旺盛，存量地方債務今明兩年到期的壓力也很大，一味限制地方債務擴張也不現實，如何規范地方政府舉債融資？

趙慶明：這個問題想要根本解決，還是需要推出市政債?，F在地方政府公共品的投資缺口還比較大，量入為出不現實。而市政債可以跟未來的財政結余匹配起來，地方財政赤字可顯性化。市政債的優點在于透明、約束力強，市政債是以具體項目的名義融資，可以有效解決地方非盈利項目的融資問題，債券本息償還有地方財政作保障。

高俊杰：國家并不是要限制政府舉債，關鍵是要看舉債投資于什么項目，像一些供過于求、不能產生盈利的基建項目就應該避免投資。

姚煒：城鎮化并不意味著政府負債會增加很快，實際上還是政府資金分配的問題。例如，政府可以調整支出結構，少建豪華辦公樓，多建社會保障房。另外，還可以通過收房產稅、中央財政權力下放地方等手段，想辦法增加地方財政的收入。

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