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          GDP增速調(diào)降 能否用幸福指數(shù)考核官員?

          2012-03-07 01:36:31

          每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 楊芮 楊柳晗    

          每經(jīng)記者 楊芮 楊柳晗

          國(guó)務(wù)院總理溫家寶5日向十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)提出,2012年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7.5%。這是我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)8年來(lái)首次低于8%。對(duì)于這一預(yù)期目標(biāo)的調(diào)整,溫總理解釋說(shuō),主要是要與“十二五”規(guī)劃目標(biāo)逐步銜接,引導(dǎo)各方面把工作著力點(diǎn)放到加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益上來(lái),以利于實(shí)現(xiàn)更長(zhǎng)時(shí)期、更高水平、更好質(zhì)量發(fā)展。

          GDP增速的調(diào)降只是結(jié)構(gòu)性調(diào)整的一個(gè)縮影,是作為今年熱點(diǎn)的“改革”的一個(gè)縮影。GDP調(diào)降所折射出的問(wèn)題是什么?以GDP為主的考核方式應(yīng)該進(jìn)行的“改革”是什么?GDP增速調(diào)降后針對(duì)官員的考核體制將有怎樣的轉(zhuǎn)向?公眾如何參與到官員考核體制中?針對(duì)上述疑問(wèn),《每日經(jīng)濟(jì)新聞》邀請(qǐng)三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家為大家解答。

          如何改革財(cái)政驅(qū)動(dòng)GDP?

          NBD:“十二五”規(guī)劃綱要確定,今后5年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)7%,如何確保這一預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?

          馮興元:由于前幾年的GDP主要是財(cái)政驅(qū)動(dòng),即政府消費(fèi)和政府投資驅(qū)動(dòng)GDP增長(zhǎng),導(dǎo)致民間投資被部分?jǐn)D出,這可以從政府的高鐵負(fù)債2.3萬(wàn)億元,地方政府保障房建設(shè)工程浩大、地方政府投融資平臺(tái)公司債臺(tái)高筑、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 “國(guó)進(jìn)民退”等現(xiàn)象均可看出。“國(guó)進(jìn)民退”主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:財(cái)政收入增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增速,財(cái)政支出(含債務(wù)支出)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增速,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)程度大幅增加,行政壟斷企業(yè)給人以橫沖直撞、肆無(wú)忌憚的感覺,包括兩桶油和三大電信企業(yè)等,定價(jià)過(guò)高,效率過(guò)低,電信企業(yè)“三網(wǎng)融合”長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)等,很多基礎(chǔ)行業(yè)前幾年所謂的重組,擠出了很多民營(yíng)企業(yè)的投資,尤其是在煤炭業(yè)。

          在這種背景下,再加上貨幣政策還處于比較緊的狀況,整個(gè)銀行業(yè)貸款主要投向國(guó)有企業(yè),國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目,還有地方政府項(xiàng)目,民營(yíng)企業(yè)是被遺忘的角落。貨幣政策調(diào)整,包括較低的存款和貸款利率,實(shí)際上都是不利于民企的。我們亟待發(fā)展民營(yíng)銀行業(yè),亟待消減銀行業(yè)中的國(guó)資成分,這樣可以避免銀行業(yè)中國(guó)資擠出民資,平衡貨幣供給渠道,通過(guò)民營(yíng)銀行的存款創(chuàng)造向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)輸入更多的血液。民營(yíng)銀行業(yè)的發(fā)展可以依托對(duì)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入的核準(zhǔn)制,國(guó)有銀行的改革則需要體現(xiàn)為至少減持國(guó)有股份到不控股狀態(tài)。這樣貨幣供應(yīng)量就可以均勻分布,現(xiàn)在是對(duì)國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)一頭重,不利于民營(yíng)銀行和民營(yíng)企業(yè),越是“國(guó)進(jìn)民退”,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就越差,GDP的質(zhì)量也就越差。

          根據(jù)天則經(jīng)濟(jì)所的《國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》報(bào)告,國(guó)有企業(yè)是虧損的。2001年~2009年,國(guó)企賬面利潤(rùn)很高,合計(jì)大約58462億元,但是少支付、甚至未支付很多資源費(fèi)用(包括土地租金和利息等),外加從政府獲得的大量補(bǔ)貼,國(guó)企少付多拿合計(jì)共約74914億元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)企的賬面利潤(rùn)。

          國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)都是需要改革的。國(guó)有企業(yè)要退出競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性領(lǐng)域,國(guó)有銀行是無(wú)需維持控股地位的,國(guó)外的很多大型銀行都是私立銀行。真正的經(jīng)濟(jì)安全和金融安全,要靠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和政府提供的授能環(huán)境做大民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)銀行。政府沒有必要在競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性領(lǐng)域與民爭(zhēng)利。

          中國(guó)版巴塞爾協(xié)議III從今年開始推行,提出了提高資本充足率的要求,但是又放寬了小微企業(yè)金融服務(wù)方面的監(jiān)管指標(biāo)。所以如果推行了上述國(guó)企和國(guó)有銀行改革,讓更多的民營(yíng)企業(yè)能夠發(fā)展起來(lái),通過(guò)銀行業(yè)準(zhǔn)入的核準(zhǔn)制代替審批制來(lái)發(fā)展民營(yíng)銀行,同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展地區(qū)性的資本市場(chǎng),引入小型股份制企業(yè)的場(chǎng)外股權(quán)交易和更多中小企業(yè)集合債券的發(fā)行,民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展應(yīng)該能夠獲得新的動(dòng)力。

          孫立堅(jiān):實(shí)際上,7.5%的目標(biāo)輕而易舉地即可實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然,我的判斷可能跟大家不一樣。我以前也關(guān)注大家對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的預(yù)期,很多外國(guó)和唱空中國(guó)經(jīng)濟(jì)的學(xué)者,對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)全部都是定在8%以上,唯獨(dú)野村證券將我們2012年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)定在7.8%,也超過(guò)了7.5%。

          我們?yōu)槭裁磿?huì)突然之間放棄一個(gè)一直以來(lái)我們都認(rèn)為“8”是底線的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)呢?這里面大有文章,在講這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候,我們應(yīng)該換一個(gè)視角,保增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)這個(gè)概念可能要放一放了,7.5%更多的是一個(gè)釋放信號(hào)的數(shù)據(jù),而不是一個(gè)實(shí)的數(shù)據(jù)。

          這樣的一個(gè)改革,其實(shí)定出了以后我國(guó)經(jīng)濟(jì)需要破舊立新的一個(gè)方向。今年就把大家都在拼命講如何“保8”的思維方式給打掉了,現(xiàn)在我們不用擔(dān)心了,不管怎樣,我們是可以穩(wěn)穩(wěn)地拿到7.5%這個(gè)目標(biāo)的。關(guān)鍵是我們現(xiàn)在放下了保增長(zhǎng)這種一直存在于大家腦子里的這種意識(shí)。我們要趁其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)都沒有起來(lái)的時(shí)候,用質(zhì)代替以前沒有競(jìng)爭(zhēng)力的量。我們現(xiàn)在的問(wèn)題不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題,而是中國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。

          如何遏制地方的沖動(dòng)?

          NBD:如何遏制地方的GDP沖動(dòng)呢?

          孫立堅(jiān):中央會(huì)對(duì)地方采取一定的壓力,會(huì)把監(jiān)督機(jī)制配置到有效的渠道當(dāng)中。任何以保增長(zhǎng)為名來(lái)跟中央政府討價(jià)還價(jià)的,在今天都會(huì)受到打壓,以前地方政府都是以保增長(zhǎng)為由,化解中央政府對(duì)其管頭管腳,但是這次這個(gè)借口就丟掉了。在地方政府搞增長(zhǎng)的競(jìng)賽以及土地財(cái)政的壓力下,這次是釋放了改革的信號(hào)。

          我覺得以GDP為主的考核政府官員的方式也會(huì)改變,把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)定在7.5%之后,對(duì)地方政府的考核機(jī)制也會(huì)跟著改變。如果現(xiàn)在不改,一直以高增長(zhǎng)來(lái)解決民生問(wèn)題是不可能的事情。民生的問(wèn)題,要考慮換一種提高質(zhì)量的方式,換一種新方式來(lái)解決。

          安體富:從目前來(lái)看,解決途徑是政府納入其他考核指標(biāo),但這個(gè)問(wèn)題歸根結(jié)底應(yīng)該是從兩個(gè)方面解決:一是觀念的轉(zhuǎn)變,追求GDP對(duì)民生不利,對(duì)消費(fèi)不利,光追求GDP是必然不顧一切,從而影響結(jié)構(gòu)調(diào)整和民生質(zhì)量;二是政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變,更新考核指標(biāo),但執(zhí)行起來(lái)難度較大。

          另外,應(yīng)納入GDP以外的考核指標(biāo),如節(jié)能減排、科技創(chuàng)新方面的指標(biāo)。更主要的是關(guān)注民生,將錢和精力更多地用在民生上,提高居民的生活質(zhì)量和民眾幸福感。現(xiàn)在中小企業(yè)很困難,從GDP來(lái)看,中小企業(yè)是不如壟斷性大企業(yè)貢獻(xiàn)明顯的,但單以此就判斷不需要中小企業(yè)則是大錯(cuò)特錯(cuò)。

          NBD:?jiǎn)渭兊腉DP考核指標(biāo)存在很多弊端,應(yīng)如何進(jìn)行改革?

          馮興元:GDP是重要,但是它只是一組考核指標(biāo)中的一種。比如勞動(dòng)保護(hù)是否全面推行,較低水平、多層次的社會(huì)保障是不是全覆蓋,這些也是很重要的指標(biāo);又如環(huán)境保護(hù)是不是符合要求,單位產(chǎn)品的能耗是不是下降,這些也都是很核心的指標(biāo)。GDP指標(biāo)不應(yīng)高于其他幾種指標(biāo),應(yīng)該是同等重要的。還有一些指標(biāo)也都很重要,比如法院訴訟受理數(shù)量占訴訟申請(qǐng)總數(shù)的占比,上訪案件的數(shù)量與處理結(jié)果的公布,還有地方財(cái)政的負(fù)債率,預(yù)決算和部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)是否在指定的網(wǎng)站公布,政府負(fù)債總額等指標(biāo)的公開 (其中要包括政府顯性和隱性擔(dān)保的項(xiàng)目,金額和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估);還有民營(yíng)投資占總投資的占比,也是一個(gè)重要的指標(biāo)。

          實(shí)際上,這里要說(shuō)一個(gè)“善治”的概念,善治或稱“良治”,就是良好的治理,是政府與公民對(duì)社會(huì)的共治。追求“善治”被視為世界各國(guó)政府的共同目標(biāo),不同政治制度下的政府,都希望有更高的行政效率,更低的行政成本,更好的公共服務(wù),更多的公民支持。

          善治理念可用九個(gè)特征來(lái)表述:回應(yīng)、有效、高效、達(dá)成共識(shí)、透明度、促進(jìn)法律規(guī)范、參與、誠(chéng)信(也有翻譯成問(wèn)責(zé))、公平和包容。而“善治”包括的要素實(shí)際上都可以成為量化的考核指標(biāo)體系,不論從中央層面還是地方層面,這樣可以推動(dòng)解決很多問(wèn)題。GDP很重要,但只是一個(gè)方面,政府投資推動(dòng)GDP,是擠出民間投資,是與民爭(zhēng)利,是存在問(wèn)題的。政府投資率高,可以作為一個(gè)負(fù)面指標(biāo)列入對(duì)政府的考核。

          如何讓民眾考核官員?

          NBD:剛才我們談了考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)向,那么,公民如何參與到這種考核中去呢?

          馮興元:如果考慮上述“善治”的九大特征,那么,我們需要推行地方財(cái)政民主,利用好地方人大,同時(shí)還要促進(jìn)公民對(duì)預(yù)算過(guò)程的直接參與。也就是把基本的地方民主財(cái)政制度與參與式財(cái)政民主相結(jié)合。這些指標(biāo)是可以公開的,不是悄悄考核的,是要公開考核指標(biāo)和考核結(jié)果,很多指標(biāo)需要民眾打分,然后公開發(fā)布。政府就指標(biāo)得分較低問(wèn)題要書面公布其成因,并書面公布其改進(jìn)的辦法。

          孫立堅(jiān):讓民眾參與到對(duì)地方政府的考核這個(gè)非常重要的。前段時(shí)間,媒體都在關(guān)注“烏坎事件”,這個(gè)事件的背后也折射出通過(guò)這樣的改革,尋求世界對(duì)中國(guó)這個(gè)全球第二經(jīng)濟(jì)體的認(rèn)可。

          以前我們?cè)谥卦鲩L(zhǎng)的時(shí)候,民生的問(wèn)題考慮較少,而民生的改變和生存方式的改變,也是夯實(shí)我們國(guó)家利益的重要基礎(chǔ)。我們現(xiàn)在是已經(jīng)成了世界第二經(jīng)濟(jì)體,但是國(guó)家的利益是否成為全社會(huì)共同維護(hù)的目標(biāo)?還也很難說(shuō)。我們?cè)谡務(wù)搯?wèn)題的時(shí)候,政府、企業(yè)和民間都是在博弈,所以如何解決民生的問(wèn)題就非常重要。

          安體富:公眾的參與是必要的,應(yīng)該制定計(jì)劃,地方的預(yù)算要公開透明,應(yīng)該征求公眾意見,讓公眾來(lái)參與。而公眾參與的最主要方式應(yīng)該是通過(guò)預(yù)算這個(gè)途徑,財(cái)政到底應(yīng)該公開多少收入,多少支出,錢花在哪兒,是否合適,都應(yīng)該讓公眾了解和參與進(jìn)來(lái)。

          而對(duì)官員的考核制度歸根結(jié)底也是政治體制改革的問(wèn)題,讓執(zhí)政更加民主和公開透明,要收集民意,不能流于形式。要通過(guò)觀念和制度兩方面的調(diào)整,再加上公眾的參與和監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

          結(jié)束語(yǔ):現(xiàn)行以GDP為主的考核方式,弊端是顯而易見的。之前發(fā)生的很多食品安全、環(huán)境污染等公共事件,由于GDP政績(jī)觀的存在,某些地方政府和官員首先考慮的不是民眾的安危,而是如何保護(hù)企業(yè)、保住GDP。這樣不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,不利于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量,更不利于保護(hù)民眾的切身利益。GDP指標(biāo)調(diào)降,以GDP為準(zhǔn)的政績(jī)考核方式也需要轉(zhuǎn)為以民生為主,用民眾的幸福指數(shù)來(lái)考核官員,應(yīng)該是個(gè)不錯(cuò)的選擇。謝謝三位專家的精彩點(diǎn)評(píng)。

          對(duì)話記者

          每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾?楊芮 楊柳晗

          對(duì)話嘉賓

          馮興元 社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 天則經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)

          安體富 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授

          孫立堅(jiān) 復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)

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