中國能源金三角調查：淘金者暴富本地牧民赤貧

（內蒙古準格爾旗境內的煤礦開采區。張領 攝）

　　山西、陜西、內蒙古交界地帶是我國煤炭、石油、天然氣資源富集區，被稱為能源“金三角”。前些年，這一地區由于加大資源開發力度，出現了利益分配不均、貧富差距拉大、社會矛盾加劇等問題。如何破解資源富集區的共性難題，如何探尋收入分配公平之路，半月談記者殷耀、儲國強、叢峰走進這一地區展開調查。（《半月談》2010年第12期）

　　富人的一桌飯要農民不吃不喝辛苦一輩子

　　有人說，看世界車博會要到“金三角”城市的街頭，悍馬、奔馳、寶馬、保時捷隨處可見。當地老百姓稱，這些車的車主大約有兩種人：一是前幾年發財的“油老板”，一是這幾年暴富的“煤老板”。這些人出手闊綽，“坐騎”動輒幾百萬元，什么車流行買什么車，什么車貴坐什么車。

　　不少高檔酒樓、飯店也聞風而來，生意興隆，食客爆滿，一桌幾萬元乃至十幾萬元的菜肴并不鮮見。在這里采訪，記者看到燈紅酒綠的城市與貧困的農村形成了強烈反差：一些貧困山區的農民，年人均收入僅三四千元，一桌富人的飯要他們不吃不喝辛苦一輩子。

　　時間倒流20年，這里原本一片貧瘠。自上世紀90年代開始，隨著資源開發步伐的加快，晉陜內蒙古交界地帶成了“淘金者”蜂擁而至的樂土。尤其是前幾年煤炭、天然氣等能源產品價格持續走高，帶來了開發企業的高額利潤，造就了一批暴富人群。許多資源開發企業從業人員享受著高出其他行業幾十倍甚至上百倍的薪酬。資源開發還促成了一批財政富裕地區，如內蒙古鄂爾多斯市，陜西省神木、府谷等縣，已由過去的貧困地區變成了冉冉升起的“財政明星”。然而大部分從事傳統產業的農牧民仍然十分貧窮，一度出現反差明顯的“企富民貧”、“縣富民貧”現象。

　　山西省左云縣一名干部說，在資源收益的初次分配中顯得極不合理：少數人的暴富掩蓋了多數人的貧窮；財政增長速度遠遠快于居民收入，財政的富裕掩蓋了老百姓的貧窮。

　　與此同時，一些央企的介入也加劇了利益分配失衡。它們以相對低廉的價格從資源富集區輸出能源產品，但依照當前的財政稅收體制，對地方留利很少。在目前能源產品市場依然火爆的情況下，當地一些干部群眾抱怨，這是“央企吃肉，地方喝湯”。

　　水干了、地陷了、樹死了、人走了

　　近年來，內蒙古西部地區的煤炭資源開采強度迅速增大。記者在原煤產能超過2億噸的鄂爾多斯市看到，大批礦井的生產能力通過技改得到提升，有的原設計產能300萬噸的礦井，擴大至1000萬噸、2000萬噸；原來年產數十萬噸的民營煤炭企業，技改后多數擴大至100萬噸以上。與此相應，礦井的服務年限隨之縮短，采煤塌陷區范圍快速擴大，失地農民人數增加速度也在加快。

　　記者在神木縣采訪了解到，近年來由于煤炭的強度開采，縣境內塌陷區面積已達67.7平方公里，近7000農牧民飽受塌陷之痛。

　　神木縣和內蒙古伊金霍洛旗是一家央企的主力煤田所在地，這里布局著上灣、榆家梁等千萬噸級的礦井。隨著煤炭的大規模開發，礦區脆弱的生態環境已遭到嚴重破壞。煤田采空區地表塌陷，水源滲漏，植被枯死，土地無法耕種，許多村莊因喪失基本生存條件而不得不搬遷。

　　“雖然這家央企的礦井設計年限為70年，可對上灣村而言，每天都能看到塌陷面積的擴大。”去年3月，伊金霍洛旗烏蘭木倫鎮上灣村支書郭快樂介紹，當時全村4萬多畝土地中已塌陷2.5萬畝，兩個半自然村的人口已全部遷至城鎮。今年3月底，他告訴記者：“一年來又塌陷了6000畝。”

　　水干了、地陷了、樹死了、人走了……上灣村白家巖自然村社長白光耀帶記者去他們過去生活的村莊參觀：搬遷空了的村莊撂下了一處又一處倒塌的房屋；廢棄的耕地裂開了一道又一道長長的“傷口”；村子附近一座上世紀70年代挖的水庫已因采空塌陷而干涸。白光耀說：“塌陷的地方整體下降了兩米多，最深的三米多。塌陷后地里就沒有一滴水了，溝里的樹也死光了。”

　　記者在神木縣店塔鎮、中雞鎮一些搬遷的村莊，看到的景象和白家巖相似，仿佛遭受過一場強烈地震。

　　據烏蘭木倫鎮負責土地管理的一名干部介紹，全鎮108個自然村中有49個因為塌陷、污染等問題需要搬遷。旗里規劃了兩個移民安置點，現在已經有1600多戶農牧民搬遷進城。當地農民十分無奈地說：我們是被城鎮化的。

　　郭快樂十分憂慮地說，遷出來的村民們雖然住進了政府提供的補貼性住房，但他們有點時間就去找政府、找煤炭企業“談判”，要求就業，要求多補償。

　　“內部招工”將當地農民拒之門外

　　除了收入分配的不公讓老百姓心中糾結，更讓他們擔心的是未來的路該如何走下去。

　　采訪中，記者了解到目前失地農民的住房、生活費、醫療及養老保險等雖得到了初步保障，但他們的就業現狀及前景令人擔憂。

　　郭快樂說：“照目前的補償看，低是低了點，但生活沒問題。占地、塌陷和搬遷，給農民補多少錢是小事，這些人進城后的就業是大事。”

　　由于央企采用高產高效礦井開采煤炭，用人很少，天然氣開發企業用人更少，對地方就業貢獻微不足道。而一些“內部招工”規定更讓當地農民十分不滿。白光耀說，他們村里這些年遷出的220多人中，有不少子弟是煤機、電氣等專業畢業的學生，但也進不了央企下屬的煤礦。他們從這里挖走了煤炭，拿著一年幾十萬元的高工資。這些不說了，憑什么一樣的子弟，他們的就能進企業繼續拿高薪，我們的就只能領補償？

　　塌陷區不少群眾對資源開發方不愿多承擔社會責任的做法意見頗多，沖突時有發生。

　　神木縣在煤炭資源的快速開發中，由于貧富差距過大，一度成為榆林市“上訪第一大縣”。煤炭資源的過度開采和煤化工等工業的快速發展，開發方與當地農民在收入上的巨大反差，社會矛盾不斷加深，村民大規模上訪明顯增多。2005年，全縣僅接待涉煤上訪群眾就達89批、4650人次。

　　資源開發當以和諧為上，這是晉陜內蒙古資源富集區干部和群眾的共識。半月談記者最近在采訪中了解到，這些因資源開發而財政實力迅速增強的地區，正努力通過加強教育、醫療、住房以及社會保障等投入，修正初次分配環節的畸形扭曲，一系列“兜底”的民生政策使“富財政、窮百姓”、“少數人富、多數人窮”的現象有所改觀。同時，包括提高居民財產性收入、引導富人群體性行善、實行村礦共建模式等有益探索，使資源富集區的民怨漸息，和諧開發新格局正逐步形成。NextPage



　　　（神木縣店塔鎮紅旗村因煤炭采空而倒塌的房屋。陳鋼 攝）

　　民生政策“超前”為分配不公“校差”

　　為了化解初次分配不公產生的一系列社會問題和矛盾，晉陜內蒙古資源富集區的探索首先從老百姓反映最強烈的領域突破，實施民生政策“超前”策略。

　　從2005年起在內蒙古率先實施城鄉一體的義務教育“兩免一補”政策的鄂爾多斯市，近5年來各級財政用于教育的投入達60多億元，已全面推行12年免費教育。財政條件較好的準格爾旗、伊金霍洛旗等還實行了從幼兒園到高中15年的免費教育。陜西省神木縣、府谷縣的教育投入也走在了全省前列。

　　神木縣從2009年3月開始全面推行“全民免費醫療”，以縣級定點醫院住院病人為例，400元起付線以上部分按管理辦法全免，每人每年報銷封頂為30萬元。在養老方面，在這一地區一些旗縣的新型城鄉養老保險制度中，政府補貼部分占到了50%以上。

　　在這一帶采訪，記者還聽到了許多惠民政策新名目：初征地農民養老保險、生態移民養老保險、農村居民取暖補貼……鄂爾多斯市委書記杜梓說：“初次分配形成的貧富懸殊，必須通過二次分配來修復，通過政府適度超前的民生政策，保障大多數人的利益，讓他們能夠共享改革發展的成果和公共財政的陽光。”

　　郝秀英是鄂爾多斯市伊金霍洛旗掌崗圖村村民，4年前她丈夫出車禍喪失勞動能力后，一家三口人生活較為困難。“去年政府共給我家發了6000元最低生活保障金，此外還有1200元臨時救助金、450元取暖煤補貼、960元殘疾人補貼，政策上照顧得很周到。”

　　郝秀英一家得到的扶助，只是晉陜內蒙古資源富集區社會保障制度快速發展的一個縮影。記者采訪了解到，在二次分配中瞄準最底層貧困百姓，以加強社會保障體系的建設來解決貧困人口的后顧之憂，正成為這一地區執政者共同追求的新理念。

　　神木縣委書記郭寶成說：“去年我們縣實施全民免費醫療后，引來許多質疑，其實敢不敢做是一個對待百姓態度的問題。”伊金霍洛旗委書記楊博也表示：“發展的根本目的就是要讓大多數群眾過上更加富足的生活，公共財政就是用來保障低收入者生活和提供更多公共產品的。”正是出于這一共識，這些資源富集旗縣民生投入都占到了財政支出的60%以上。

　　與前幾年在這里采訪對比，記者明顯感覺到老百姓“氣順了”。

　　讓每位居民增加資源開發受益度

　　在鄂爾多斯市市中心的廣場上，記者看到幾位老人正聚在一起聊天，談的是借貸的事。一位65歲的老人告訴記者，他家5口人，除了孫女還在上學外，自己和老伴、兒子和兒媳都“放過貸”，現在還有幾十萬元錢貸在外面，是一個煤老板通過親戚找他們貸的款，已經用了3個月，每個月的利息是2.5分。在鄂爾多斯市，近年來隨著礦產資源和房地產等行業的高速發展，民間資金迅速增加和積累，進而催生了異常活躍的民間借貸現象，并逐漸呈現出一種“全民性”的趨勢。當地很多群眾通過這種方式得到高額財產性收入，社會財富像滾雪球一樣不斷壯大，把巨大的財富“蛋糕”從極少數人手中“切”了一塊出來。

　　當地接受采訪的金融機構干部建議，對民間借貸應抱著“宜疏不宜堵”的態度，但要及時規范，控制風險，通過積極發展主流金融服務和合法民間投融資機構，讓轟轟烈烈的民間借貸逐漸實現“軟著陸”，這樣才能使當地居民從經濟的快速發展中得到更多實惠。

　　無獨有偶。陜西省府谷縣57名煤老板不久前捐資12.8億元，幫助當地建學校、醫院，引起社會廣泛關注。12.8億元捐款，已超過了府谷縣去年10.56億元的地方財政收入。

　　一直以來，民營企業家尤其是一夜暴富的煤老板的社會形象不佳，人們常用為富不仁、素質低等來形容他們。但府谷縣的企業家頻繁回饋家鄉、反哺社會，群體性行善，表明只要引導得當，他們還是會為慈善、公益事業慷慨解囊的。

　　府谷縣委書記張惠榮認為，富人都有做好事和行善的心理需求。從府谷實踐看，民營企業家這方面的潛力非常大，但在這一過程中，政府必須及時發現典型、獎勵典型、推廣典型，這樣不僅能讓企業家體會到回饋社會的榮譽感和自豪感，還會在全社會形成良好的慈善氛圍，使富人行善成為自覺行為。NextPage



　（府谷縣民營企業家捐款行善）

　　轉變觀念“切蛋糕”與轉型“做蛋糕”

　　在加大投入爭筑“普惠型社會福利體系”的同時，通過轉變發展方式改變“資源型”財政結構，使財富初次分配利益合理調整、二次分配的“福利”能夠持久，正成為能源“金三角”地區努力的方向。

　　據了解，2006年伊金霍洛旗煤炭生產運輸對財政的貢獻在95%以上。通過近年大力推進煤化工、裝備制造、文化旅游、現代物流業的發展，煤炭生產運輸對財政的貢獻降到65%左右。

　　鄂爾多斯市從2008年提出“結構轉型、創新強市”戰略，致力于資源型地區的可持續發展。近年來通過從投資源頭推進結構轉型，促進了地區產業延伸、升級和多元化，如2009年確定的100個10億元以上的項目中，單純資源開發項目所占投資額不到7%，工業項目進一步延伸、多元，化工和裝備制造項目占工業項目的60%。

　　在府谷縣、神木縣等資源富集地區采訪，當地的政府官員也提出了各自轉變發展方式的做法與思路，目的是使普惠型社會福利體系建立在地區經濟可持續發展的基礎上，使二次分配有更多的蛋糕福澤當地百姓。

　　下決心從多領域調整利益分配關系，使經濟發展和民生福祉和諧共振，已成為這一地區干部群眾的同識。山西省左云縣正在進行的煤礦資源整頓工作，就是對初次分配利益亂局動的一次“大手術”。縣委書記王偉國說，過去由于種種原因形成的承包、轉包中多、小、散、亂、差的問題長期存在，一些煤礦辦成了“小賣部”，瞞報產量偷稅漏稅，造成大量稅收流失。這使得大多數人沒有從初次分配中獲益。通過煤炭資源整合明晰產權堵塞稅收流失，煤礦資源整合后地區財力大增，從而借用財政杠桿通過一次和二次分配造福更多的老百姓。

　　探索社會公平之路亟須各方更大支持

　　2009年3月神木縣“全民免費醫療”出臺時，就被人質疑“過度醫療”、“政治作秀”。府谷縣引導富人捐款的事情又被指斥為“公權強奸了慈善”。晉陜內蒙古資源富集區地方政府這幾年爭相加大民生投入力度則被一些人認為是“過度福利”、“超前福利”。鄂爾多斯的民間借貸也備受指責。采訪中，這一地區的一些干部表示，現在關注民生都要頂著巨大的輿論壓力去做。一些基層干部建議，對地方的績效考核，要有更多與科學發展、關注民生相適應的目標性指導考核體系，使地方“土政策”能納入國家的“大框架”內。同時，只要對老百姓有利，應該給予更大的寬容。

　　采訪中，當地的干部告訴記者，在現行財稅分配體制下，資源開發的收益2/3以上被企業和上級財政拿走了。另外，煤炭等資源的價格基金或可持續發展基金分配比例也不合理，留給地方的只有百分之十幾。事權、財權不匹配的矛盾造成了基層政府提供公共服務和社會保障的財力不足，基層政府來自資源開發的收益還不足以解決開發遺留的社會問題。當地政府對央企在資源區開采“客大欺主”的做法頗有看法。“別說利益分配不公了，我們想統計天然氣去年生產了多少立方米，他們都不給提供。”鄂爾多斯市財政局一名工作人員憤憤地說。

　　同時，記者調查發現，轉變發展方式做大蛋糕的步履也比較艱難。目前資源富集區的地方政府都在謀求轉型發展之路，轉型的路徑之一是傳統煤炭等資源產業的深加工，路徑之二是發展非煤產業。但基層干部表示，前者煤化工、電廠等項目遭遇了森嚴的審批門檻，后者制造業、物流業的發展因特殊的地理環境而不具備招商的優勢。他們認為，在發展轉型過程中，不同的地區應有不同的產業規劃，像“金三角”這個地方因條件特殊，審批煤炭深加工項目不應與其他地方一個標準，國家應有一個總體規劃，使資源地區未來發展走出“資源詛咒”的陷阱。

　　采訪中，資源富集區的不少地方領導都談到，他們更愿意培植地方中小企業，使更多的人從就業中切上“蛋糕”，這是地方領導看重的頭等大事。單從就業看，一個地方企業如有3000萬元固定資產，可以輻射帶動一大批人就業，央企則不然。但扶持培養中小企業面臨稅費調整、銀行貸款等諸多地方政府難以協調解決的事項，希望國家能給予更多的政策上的支持。